（3）平衡公共政策。行政复议“非法律专业”的最大优点还在于，它可以更好地保持决策的连贯性，并且更有能力通过对法律所规定问题的现实状况的解释分析和对当今社会条件的反映，给予法律背后的政策以影响。[⑥]政府官员、知识型非专业人士作为裁判人员，比普通法官更有能力预见他们决定的潜在影响，因此更能避免决策中潜在的异常和不一致。此外，行政复议机关并不必严格遵守自身先前的决定，也使其可以根据每个案件的特殊事实进行具体的考虑。

　　四、阅读实践：地方探索的规范反思

　　明确了行政复议裁决纠纷的主定位之后，如何进一步激活它在化解行政争议中的主渠道功能就成为一个更为现实的课题。作为一个法治后发型国家，我国的法治建设进程一直表现出中央善许、地方试点的渐进发展模式。行政复议制度改革亦是如此。2007年，哈尔滨市在全国率先设置了专门的行政复议委员会，负责行政复议案件的审理。2008年，国务院法制办选择北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州等首批8个省（市）开展行政复议委员会试点，旨在建立一个“政府主导、专业保障和社会专家学者参与的审理案件模式，即行政复议委员会模式”，［11］以此寻找行政复议制度自下而上变革的可能途径。这里，笔者就以哈尔滨行政复议委员会实践为例，展开规范性的法律分析。

　　（一）行政复议委员会的组成及运行方式

　　哈尔滨市政府行政复议委员会设主任1名，副主任2名，委员18名。主任由常务副市长兼任，副主任由法制办主任和分管副主任兼任。委员实行聘任制。现任18名委员全部由具备法律背景的高校法学院院长、人大法制委委员、政协委员、主任律师、中院主管行政审判的副院长和行政庭庭长、政法委处级以上干部、省市行政复议机构具有行政复议工作经验的处长以上干部组成。在委员会组成人员中，市政府以外的法律方面的教授、学者、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员”约占全部委员的81%。委员会下设行政复议办公室，作为对行政复议委员会负责的办事机构，主要包括：统一接收、转送全市范围内的行政复议申请；调查案件的基本事实；定期向委员会提报需要议决的行政复议案件调查和初审报告；具体办理行政复议委员会议决事项；主持行政复议调解工作；直接办理适用简易程序的行政复议案件；开展行政复议方面的调查研究等工作。

　　行政复议委员会实行案件调查权与议决权相分离，即行政复议办公室具体调查行政复议事项，委员会委员集体表决行政复议决定。对于适用简易程序审理的案件，由行政复议办公室负责审议。对于简易程序以外的案件，由行政复议办公室制作案件调查报告，并提出初步处理意见，集中一定数量后提报委员会议决。每次参加案件议决会议的委员为5—9人单数，其中“外部委员”不少于参加议决委员的1/2。委员会采用书面审理方法，实行少数服从多数原则，以市政府名义作出行政复议决定。委员会主任认为案件需要重新议决的，应当责成行政复议办公室另行组织召开不少于9名委员参加的案件议决会议或召开由2/3以上委员参加的委员会会议，按少数服从多数的表决方式议决。委员会主任认为重新作出的议决意见需要市政府再次研究决定的，应当报请市人民政府常务会议集体研究作出决定。[⑦]

　　（二）“哈尔滨模式”的规范反思

　　客观地说，行政复议委员会来审议行政复议案件，在一定程度上改变了套用一般行政事务的处理方式来审理案件的做法；委员会吸纳资深专业人士参与行政复议案件审理，在构成上也具有较强的专业性、代表性和独立性，增进了申请人对案件裁判结果的认同。但审慎地思考，我们不得不承认委员会在组织和运作方式上，依然面临着合法性不足的问题。总结起来主要有以下几个方面：