三、裁决纠纷：行政复议的功能定位

　　如前所述，行政复议的本质是司法行为，其第一要务也是最重要的功能是裁决行政纠纷。但遗憾的是，我国行政法学界和实务界长期以来一直把它作为行政行为或准司法行为来对待，忽视其司法性，强调其行政性，并由此带来了一系列问题。

　　我国在制定行政复议法时，行政审查制度定位受到“反司法化”思想的主导，把行政复议完全等同于行政系统内部的自我纠正错误的制度。这种定位并非是学者们单方面的解读，而是立法提案机关和立法工作部门明确的宣示。［7］国务院提请全国人大常委会审议行政复议法(草案)的议案中，在立法说明部分用两处文字不厌其烦地表明了这一意图。该立法说明开宗明义地指出：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，对于加强行政机关的内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，具有重要意义”；[④]在说明立法指导原则时，再次强调各项制度设计“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议‘司法’化”。行政复议法出台后，国务院曾专门下发文件部署该法的贯彻实施事宜，其中又重申了“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”这一观点，事实上是将行政复议与现有的行政监察、层级监督和信访制度相提并论。［8］可喜的是，2007年国务院出台的《行政复议法实施条例》纠正了这一认识，其第1条规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》，制定本条例。”随后的答记者问中，也将行政复议描述为“行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度平台。”[⑤]

　　通过以上梳理可以发现，我国行政复议制度的基本功能经历了“从内部监督与自我纠错到解决行政纠纷、促进社会和谐的嬗变，这种功能转向是我国行政复议制度为了回应社会转型时期行政纠纷激增而做出的务实性反映”。［9］总结来看，将行政复议制度的功能定位在裁决行政纠纷至少有以下三个方面的优势：

　　（1）保障公民权利。行政复议最基本的功能就是裁决行政纠纷。不像法院行使司法审查权那样，在审查行政决定时，行政复议机关并不局限于某项决定的“合法”与否，它可以决定法律问题、事实问题和政策问题，而且，还可以用其对以上问题所作出的复议决定来替代最初的行政决定。这样，就可以为公民的基本权利提供更好的救济保障。

　　（2）减轻法院负担。行政复议具有程序简易、时效迅速、成本低廉和高度专业性的优势，使其成为司法体系的重要补充。同时，行政机关具有更多的解决纠纷的手段和资源，其可以将政府各部门协调起来，从而综合地、全方位地解决纠纷。如此，便可形成行政调处、行政复议以及司法审查三个层次分明、相互衔接的“行政救济链条”。［10］(P958-985)如果政府在这方面的工作比较到位，大量的矛盾或纠纷就会解决在政府管理过程中，而不会导致大量纠纷推到法院和信访部门，引发严重阻塞。