二、环境公益诉权的基本内涵

　　何谓环境公益诉权？目前并没有统一、明确的定义。从西方国家来看，其中以美国为代表的英美法系有只重视实践操作、而不重视抽象概念界定的传统，因此并不存在明晰的环境公益诉权的术语。大陆法系受传统的概念法学的影响有重视概念厘定的传统，但由于他们主要局限于对诉讼法上抽象的诉权展开研究，从目前资料看未见界定环境公益诉权的著述。我国民事诉讼法学界的通说认为，“诉权是指当事人在民事权益受到侵犯或与他人发生争议时，请求法院进行审判以强制实现其民事权益的权利。”[10]目前国内研究公益诉讼和环境公益诉讼的著述已为数不少，但专门对环境公益诉权的内涵详加研究和界定的亦不多见。

　　我们认为，在界定环境公益诉权时，应当注意区别环境诉权和环境公益诉权两个概念。事实上，环境诉讼可以分为环境私益诉讼和环境公益诉讼；[11]相应地，环境诉权也可以分为环境私益诉权和环境公益诉权。同时，在界定环境公益诉权时也不能忽视环境公益诉讼特殊的功能定位：首先，在环境保护方面，政府始终被假设发挥主导作用；其次，当政府怠于履行保护环境的职责时，应当允许特定的国家机关和普通公民提起行政诉讼来监督政府勤勉执法，也应当允许公民直接对污染者提起民事诉讼以填补政府职能的缺位。也就是说，环境公益诉讼并非保护环境的首要机制，而是作为政府履行保护环境职责的监督机制和补充机制而设置的。基于此，可将环境公益诉权界定为：国家机关、普通公民或公益团体依据法律的特别规定，在环境受到或者可能受到污染或破坏的情况下，为了保护环境公共利益，以有关侵害主体或行政机关为被告向法院提起诉讼的权利。

　　环境公益诉权是公益诉权的一种，与传统的私益诉权相比具有如下鲜明的特点：

　　第一，环境公益诉权的主体具有广泛性。环境私益诉权的主体总是特定的和相对的，即仅仅限于直接受到环境污染损害的单位或者个人，且他只相对于某个案件享有诉权。而在环境公益诉讼中，由于不要求原告以直接受到环境污染损害为起诉条件，诉权主体就呈现出广泛性和多元化的特点。比较来看，各国享有环境公益诉权的主体主要包括三类：即检察机关、普通公民和公益团体。其中，检察机关作为政府的代表和公共利益的维护者，在各国都是最主要的环境公益诉权的主体。除检察机关外，普通公民在一定条件下也可以直接提起环境公益诉讼。例如，美国存在一种叫做“公民诉讼”（Citizen Suits）的制度，即普通公民依法对违法排放污染者或者未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼，要求违法者消除污染、赔偿遭受污染损害公民的损失，或者敦促联邦环保局履行法定义务、加强环境监管的一项诉讼制度。“公民诉讼权在美国被视为一箱‘禁止权’（即禁止非法排污权）或强制措施；公民则被视为‘私人检察官’，与政府的职能相对应而存在，在实施环境法规中发挥着重要作用。”[12]所谓公益团体（Non-Profit Organization），一般理解为持续性地从事福祉事业、保护环境、促进国际合作等各种社会活动的社会团体。在美国，公民诉讼的主角不是普通公民，而是一些全国性的公益团体，[13]这对我国环境公益诉讼的构建来说无疑具有重要的启示意义。