（二）明确特殊主体在公益诉讼中的法律地位
一是明确公益组织的起诉权利。法律可以规定某些公益团体对于特定权益具有提起诉讼的权利。该公益团体在团体利益或者团体成员利益受到或者可能受到损害时提起诉讼，团体成员甚至团体以外的成员亦可引用法院裁判对有关的侵权人主张权利。当然，此项诉讼权利可以通过民事诉讼法、行政诉讼法等法律予以规定，由环境保护组织、消费者权益保护组织等公益组织来行使。同时，应当探索建立相应的诉讼保险或者公益诉讼基金制度，由相关部门依法支付误工费、交通费等费用，免除原告预先支付诉讼费用的义务，以便保障这一制度的切实实现。
二是改造和完善诉讼代表人制度。我国的诉讼法律对诉讼代表人制度进行了规定，即对于同一种类的、起诉人人数众多且不确定的案件，可通过选定代表人的方式进行诉讼。这一制度对于一次性解决同类纠纷、及时裁判案件、提高司法效率有着积极意义。但是，这一制度存在权利登记程序过于严格、适用范围过于狭窄等缺陷。通过改造和完善诉讼代表人制度，也可以实现公益诉讼的目的，主要是：赋予原告可以申请法院颁发禁令的权利；权利登记程序应当适当放松，不能把实际利益受损作为标准；对于不作为诉讼，不应当适用权利登记程序，只要不申请退出，即可由代表人代表其进行诉讼；适当放宽代表人诉讼的适用条件，不应当局限于“争议的法律关系相同”，只要具有共同的法律问题或者事实问题即可满足代表人诉讼条件等等。
三是建立检察机关提起公益诉讼制度。公益诉讼事件中，受到侵害的是国家或者社会公共利益，一般难以确定一个直接的、具体的受害人或者受害人基于种种考虑不愿提起诉讼。如果原告无法确定，就可能导致公共利益受到不可弥补的损失。借鉴国外一些国家的经验，检察机关可以作为公共利益的代表人提起公益诉讼。在法国、德国等国家，检察机关在民事、行政案件中，可以作为当事人参加诉讼以防止公共利益受到损害。根据我国法律规定，检察机关在性质上属于法律监督机关，不仅是法律秩序的维护者，同时也是公共利益的代表者。在民事、行政诉讼过程中，检察机关既非司法裁判者，亦非作为当事人一方的行政机关，具有独立的诉讼地位。人民检察院作为公益代表人参与诉讼目前还没有明确的法律规定。在1949年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条曾经规定：“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”当前，人民检察院的上述法律地位尚须通过修订法律予以明确规定，人民检察院可以根据法律的规定，依照职权或者按照当事人的申请，决定是否提起公益诉讼。
