在我国引进行政程序制度和对行政程序展开研究的过程中，更多地强调其正功能，甚至将正功能视为其唯一的功能，而完全忽略了其负功能。[②]正如杨建顺先生所指出的：“人们更多地是从行政程序的正面效应来观察和分析行政程序的价值，以突出程序价值的重要性，从而自觉或不自觉地将行政程序等同于正当行政程序乃至正当法律程序(due process of law)，忽视或不注重正当行政程序的对立面——繁文缛节、形式主义的行政程序。基于这种考虑，我认为应当在研究中将行政程序和正当行政程序这两个概念区分开来。只有正当行政程序，才具有目前诸多论者所主张的价值，才是行政机关在行政过程中所必须遵循的准则，是为保障公民权益而由法律规范规定的、公正而民主的程序;而一般的行政程序则往往具有正负两方面的效应。实际上，人们在强调程序价值的时候，已经自觉或不自觉地将正当程序视为其赖以主张的对象。研究行政程序，有必要运用辩证法的两点论予以考察，既要对正当行政程序进行分析，又要对一般行政程序进行探究;既要对一般行政程序的正面效应进行考察，又要对其负面效应予以剖析。”[5]
本论文的目的就在于从行政程序论的角度，厘清行政程序的正功能与负功能。
二、行政程序的功能特征
行政程序要满足行政过程系统的功能需求，就必须具备一些方面的功能特征。行政程序的这些功能特征，能够促进行政过程系统和谐统一、高效率、合理性地运行，从而促进行政过程系统的演化。行政程序的功能特征，大致可以从下述联系密切的五个方面来进行阐述：
1.普遍性
普遍性是指行政程序能够无差别地、平等地适应于其规范的对象，也就是对特殊人格关系的克服。普遍性是与特殊性相对的，它代表着理性以及抽象的平等，对任何对象而言都是一平如水。行政程序的首要特征就是普遍性，行政程序的这种普遍性来源于法律和法律程序的普遍性，可以说行政程序天生就是普遍的。
行政程序上的许多制度都体现了行政程序的普遍性，例如回避制度、信息公开制度等。回避就是对行政机关工作人员和行政相对人之间的特殊关系的排除。这种特殊关系可能是基于行政机关工作人员由于某种先赋性因素如种族、性别、血缘、地域等而形成的偏见，也可能是基于行政机关工作人员与行政相对人之间存在某种自致性因素如金钱关系、师生关系等。信息公开制度同样是将特殊关系予以排除。行政机关所持有的信息向法定范围内的所有人都开放，所有人都可以平等地获取这些信息，不会由于某些特殊因素而导致信息获取的不对称。
如果将行政程序视为一个不断完善的过程，则行政程序就是不断地由特殊性向普遍性演化的过程。
