论行政程序的功能
一种行政过程论的视角
张步峰
【摘要】从行政过程论的视角看,行政程序可以视为构成行政过程的一个部分。相对于行政过程系统而言,行政程序具有促进系统调适的一系列正功能,包括促进行政过程的民主化和理性化、法治化等。行政程序亦具有不可忽视的一些负功能,包括价值的抽离、技术伦理的替代、责任的飘移等。这些负功能内含于一般行政程序之中,往往破坏行政过程的系统平衡,影响正当行政程序的构建。
【关键词】行政程序；行政过程；正功能；负功能
【全文】
一、问题的提出——行政过程论视角下的行政程序
据盐野宏先生的观点，行政过程是由复数形式的行为形式的结合乃至连锁而构成的。这些行为形式包括行政立法、行政行为、行政上的契约、行政指导、行政计划等。所有上述行为形式所遵循的程序，便构成了行政程序这一行政上的一般制度。如果将作为全体的行政过程称为宏观过程的话，那么，行政程序便可以作为微观的过程来把握。[1]换句话说，如果我们将行政过程视为一个整体或系统，则行政程序构成了这个整体或系统的一个部分。
行政程序相对于行政过程系统来说，应该具有满足行政过程系统某种功能需求的客观效果。也就是说，行政程序能够起到促进行政过程的协调运行的某一方面的作用。类比生物学上的例子来说，“如果细胞生命要持续下去，血液就必须有足够的速度来输送活细胞所必需的氧气”。[2]
行政过程就像是细胞，细胞需要氧气，那么行政程序之于行政过程便如血液，其某种功能特征(比如说输送速度)能够满足细胞的氧气需要。因此，从客观效果上可以观察到，行政程序具备促进行政过程系统调适的功能。
不过，行政程序对于行政过程系统的这种功能，一般指的是正功能，即积极作用。在目前关于行政程序功能的研究中，常常出现的一个倾向是将行政程序的功能作为行政程序的价值来理解和论述。例如，在姜明安先生主编的《行政法与行政诉讼法》中，阐述行政程序的正功能的文字即冠以行政程序的价值。[3]实际上，价值与功能是不同含义、不同层次的概念。在亚当·斯密的经典著作中，价值一词本来的含义是指商品交换的质与量。后该词被广泛应用于哲学以及其他学科中，成为对经济、道德、审美以及逻辑等进行研究的一个范畴;与此相应，价值被赋予了宽广意义上的善的含义，成为用来涵盖诸如正义、公正、效率等内容的“大词”。因此，“价值”这个词只是笼统地表示“善”或“好”，而“功能”这个词经过美国功能主义学者默顿改造之后，现在一般是个中性词，并不蕴涵善恶的倾向。[4]所以，价值只与行政程序的正功能相联系，而且与功能并非同一个层次上的概念。[①]可以这样说，只有正当行政程序才具有价值，而一般的行政程序则不妨说具有某些功能，这些功能包括正、负两个方面。
