第三，根本的解决方法是完善制度。一是制定行政程序证据规则。鉴于我国具有大陆法系传统，在行政程序证明责任分配上，应更多参考德国“规范说”，确立以下原则：原则上由主张利益的一方负证明责任，但证据被另一方控制或另一方的证据距离明显优于举证方，又不履行证据协力义务，则负有证明责任一方可以行使“事实推定”。二是要有一个视角以“证据规则”的眼光来审视税收实体法，本质上“证明责任属于实体法领域”[12]，在税收实体法相关条款的修订上要对证明责任之分配进行考量。[13]

　　三、税务案件的证明标准：对事实真相要证明到何种程度

　　所谓证明标准，是指用以衡量对案件事实的证明是否达到法律所要求的程度的具体尺度。[14]即，证据到什么程度时，才能认定待证事实。税务稽查中，税务机关运用证据来证明案件事实，这一证明过程也是行政诉讼的审查内容。因此，行政程序中的证明标准与行政诉讼中的证明标准是一致的。

　　（一）证据法关于证明标准之类型

　　案件裁决者对案件事实的判断依赖于“自由心证”。税收实务中，对具体案件证据之取舍、证据是否充分之争论，皆源于个人主观判断标准模糊或标准不同。因此，“自由心证”也应有标准。我国目前的成文法中，并无证明标准的具体规定。证据法学上一般把证明标准分为以下三类，并在诉讼实务中应用。

　　1、优势证据标准

　　诉讼中的优势证据标准，指承担证明责任的一方当事人要提供足够的证据使法官相信案件事实的存在比不存在更具有可能性，要使法官相信其所提供的证据比对方当事人提供的相反证据具有较强的证明力。行政程序中的证据优势标准是指行政机关在考虑全部证据（包括反证）以后，要根据占优势的证据确定事实，作为裁决的根据。

　　如案例A中，税务机关证明案件事实存在的证据有：纳税人账外经营记录，财务人员的证言、部分账外记录的核实、个人信用卡的收款记录等。纳税人虽否认案件事实的存在，但未提供出反证。显然确认事实存在比否认案件事实存在的证据占有优势。

　　2、排除合理怀疑的证明标准

　　排除合理怀疑的证明标准一般用于刑事诉讼案件，是指承担证明责任的公诉人要使法官相信其所认定的犯罪事实排除了所有的合理怀疑。行政程序中的排除合理怀疑标准是指行政机关应全面考虑证据，若有反证对确定案件事实的存在构成合理怀疑，则应排除该怀疑后才能确认案件事实。可见“合理怀疑的理由应当以相关证据为基础，如果没有相反的证据存在，尽管法官也可能担心还有其他相反证据存在，但法官不能以没有证据为依据的主观上的怀疑，而推翻行政机关对事实的认定”，同时“排除合理怀疑标准并不要求排除所有怀疑，而只排除合理怀疑”[15]。

　　如案例A中，纳税人虽主张其为了从生产商多获得促销费而在电脑中虚做收入，但未提供任何证据，则不能构成合理怀疑；若纳税人提供与生产商的合同，说明生产商以其销售额为依据来给付促销费，来证明其虚做收入，是否构成合理怀疑呢？笔者认为，从常识出发，生产商以销售商的销售额为依据来给付促销费，为保护其自身利益，对销售额之确定不会以仅受销售商一方控制的账外记录为依据，上述证据不足以对事实认定形成合理怀疑。若纳税人提供证据证明生产商以其电脑软件记录的销售额为依据来给付促销费，同时从电脑软件记录形成的过程看，有虚做收入的空间（如，财务人员证实有的记录是按法人代表的要求录入的，相关款项未进入个人信用卡等），则可能对案件事实的存在构成合理怀疑。

　　3、清楚而有说服力的证明标准