一、案例回顾与问题的提出

　　2002年，原华夏银行广州分行珠江支行行长唐智勇，因被中国人民银行（以下简称人行）以违规办理票据承兑、发放贷款业务为由通告撤职、并禁止从业五年，状告人行。 之前，唐已经因为人行这一决定被原受聘单位解聘，并受到5年共计100万元的薪金损失。

　　本案争议的焦点为取消任职资格、禁止从业是否为一种行政处罚行为。原告认为依照《行政复议法》、《金融违法行为处办法》等有关规定，“取消任职资格”属行政处罚。而人行对其作出的行政处罚，在程序上严重违反了《行政处罚法》的有关规定。其一、从未听取当事人的陈述和申辩；其二、从未告知当事人作出行政处罚的依据；其三、不向当事人送达行政处罚决定书。 对此，人行则称取消金融机构高级管理人员任职资格仅是一项金融监管措施，是一种专业性的判断；而且《行政处罚法》及相关法律法规均未将其列为一种行政处罚种类。因此，其实施并不适用行政处罚的程序。这一争议引起了学界的不少兴趣。从防范金融风险的角度出发，限制从业的规定似乎是建立在对于金融监管客观规律的把握与人行的专业判断上，有着坚实的客观需要之基础。但此行为究竟为何何种性质之行政行为，是否可以专业判断之名而规避行政法治的要求呢？笔者准备就此展开对本案的讨论。

　　一、取消任职资格是一种外部行政行为而非内部管理行为

　　根据《人民银行法》第 2 条，人民银行是“在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”的适格行政主体。而作为行政主体的人民银行，其行政行为有内部行政行为与外部行政行为之分。如对行政系统内人员之任免奖惩，属于内部行政行为，按现行法律自不受司法审查与监督，不存在违反《行政处罚法》之基础，人行之主张自然得到支持；然而对行政相对人之管理行为，则因影响到个人与组织合法权利，必然受到行政法律规范之约束。因而本案第一个要解决的问题是，取消任职资格是对行政系统内部人员之任免还是涉及他人合法权利的行政管理行为？这就必须要回答人行所谓金融监管措施性质究竟为何，是否为内部管理行为因而当然免受《行政处罚法》之约束？首先，金融监管涉及众多的监管手段与方式，因而是众多行政行为类型的综合运用之统称，是从监管事项、监管业务范围角度对行政行为的一种分类命名方法。与之并列的分类尚有医疗卫生监管、税收监管、公安行政监管等等。而此类措施因为是针对特定社会管理事项确立，而并不属于行政系统内部管理，所以一般被当然地认为是一种外部行政行为。这种理解也以《人民银行法》第 4 条之目的——授权人民银行进行金融监管相互印证。若为内部管理行为，何须法律授权，只应根据内部办事规则处理即可。其次，虽然过去因为政企不分，中国银行业高管人员长期由政府直接管理，直到今天一些大的国有控股银行仍是如此。给人们造成一种银行高管属于国家干部的印象，因而容易与行政内部管理行为混淆。但今天，中国的金融机构除了国有或者国家控股的外，上存在一些吸纳民间资本、股权结构较为分散的银行类金融机构。尽管地方政府也可能于其中持有一定份额之股份，但其人员之任用体制，已经不同于过去由政府直接管理的方式；高管人员的自由流动性大大增加，实行聘任制。因而对于这部分人员任免去留之决定，并非“管理干部”。这部分高管人员实际也并不在人民银行内部具有干部资格，与人民银行具有行政隶属关系，故而人行对其任职资格的取消属于外部行政行为。综上，可以断定，以取消任职资格作为一种金融监管措施的行为之性质固非内部管理行为，而是外部行政行为。既然是外部行政行为，除非法律有明确专门规定，任何行政行为都不可能豁免于行政法律制度中之一般法——《行政处罚法》之约束；其行为如涉及行政处罚，就必须根据《行政法处罚》之程序规定处理，否则处罚行为无效。