论征收补偿收益的分配机制
屈茂辉
【摘要】 征收补偿收益的分配问题主要涉及土地补偿费的分配，一般不涉及安置补助费和附着物及青苗补偿费。征收补偿收益分配权的行使主体应为村民会议或村民代表会议，享有征收补偿收益分配的权利主体应为本集体组织的村民，但某些特殊群体也应有收益分配权。征收补偿收益的分配方案要遵守分配程序规定，只有村民会议才有权制定分配方案并应有相应比例的人数表决通过才能执行。
【关键词】土地补偿费；收益分配机制；村民资格；分配方案
【全文】
为了规范征收补偿费的分配和减少分配过程中的争议，有必要对土地补偿费(有时也涉及安置补助费)的分配机制进行探讨。
一、征收补偿收益分配权的行使主体
土地补偿费是支付给丧失土地使用权而支付给集体土地所有人的替代价值，应归属于集体土地所有人。但由于现行规则关于集体土地所有权主体的法律界定不清，土地补偿费的利益归属必然在实践中引发歧义与争端。依《土地管理法》规定，集体土地所有权有三种主体形式：乡镇农民集体所有、村农民集体所有和村内农村集体经济组织所有，其财产分别由乡、村集体经济组织、村民委员会经营管理。虽然，《土地管理法实施条例》规定土地补偿费归农村集体经济组织，但是，这里的农村集体经济组织的涵义并不具体，导致在土地补偿费的支配权上，出现大家都来主张权利现象。
可见，法律实际上规定了集体经济组织和村民委员会对土地补偿费都有分配权，这产生以下问题：首先，集体土地所有权主体缺位，在那些不存在乡(镇)农民集体经济组织的地方，土地所有权主体是谁不明确，是村委会、乡政府还是村民小组，易生争议。即便是在那些存在乡(镇)农民集体经济组织的地方，由于农村集体经济组织承袭原有的三级所有、队为基础、政社合一的模式，不仅村与村内经济组织之间、原生产大队和生产队之间前者包容后者。究竟哪种实体可以行使土地集体所有权模糊不清。这种模糊状态导致了权利真空现象，农民中没有一个人知道究竟谁拥有土地。这使得各级政府和集体经济组织都可以分头介入土地权利的管理。[1]在不涉及利益分配时，乡政府、村委会、乡村经济组织都不关心所有权主体问题；一旦土地征收补偿费下发，都争先恐后地去主张土地所有权主体，并举出充足的理由来证明自身的合法主体地位。正是因为主体混乱，才产生了补偿费“乡扣”、“村留”、“乡村集体经济组织提”的现象。结果，到农民手中几乎所剩无几。据全国人大常委会在2004年初组织的土地执法检查中发现，湖北襄荆高速公路征地补偿费被有关部门层层截留达45%。[2]其次，作为土地代偿价值的土地补偿费无法由作为集体成员的农民直接支配而留于集体经济组织，由于权利义务不明，农村集体经济组织的内部成员如何行使权利，是按人还是按土地份额进行分配无法确认，导致出现类似其他集体财产人人所有，人人无权的现象，农民的土地利益被虚拟化。法律虽然规定了土地补偿费侵占、挪用的法律责任及农民的举报机制，但并没有规定处分土地补偿费的规则，土地补偿费被少数管理者所控制，实践中个别地区将其作为集体收入用于村干部工资和支付其他行政开支，以至于在村民中私分甚至巧立名目落入村干部腰包，严重损害了广大农民的合法权益。[3]
