2.环境公益诉讼的范围，包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼

　　环境公益诉讼并不是一种独立的诉讼程序，而是一个以诉讼目的为基准界定的概念。从诉讼性质上看，它既可以是民事诉讼，也可以是行政诉讼。通常情况下，政府被认为是公共利益的代表者和维护者，政府通过行政监管机关和检察官来维护环境公共利益：行政机关通过日常的监督检查和行政处罚权来保护环境，而检察官则通过对破坏环境者提起诉讼来保护环境。但正如美国学者威廉·罗杰斯所言，“即使在美国，也难以保证公共官员热心于维护环境公益——因为地方检察官由当地居民选举产生，必须依靠地方居民的支持才能取得职位，而对地方上的污染源公司提起诉讼，必然会触犯当地居民的经济利益。”[5]当政府机关怠于履行环境保护的职责时该怎么办呢？美国第二上诉法院在1943年美国纽约州工业联合会诉伊克斯案中首次提出“私人检察总长理论”，该理论认为：“在出现官吏的违法行为时，为制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总长主张公共利益提起诉讼，这时就发生了一个实际存在的争端。同时，国家也可授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行为。这象检察总长的情况一样，也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的惟一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个检察总长。”[6]动用私人力量对国家权力进行制约和补充，具体途径有两种：第一，允许普通公民对怠于履行职责的行政机关提起诉讼；第二，允许普通公民对污染环境者提起诉讼——虽然英美法系没有民事诉讼和行政诉法的区分，但显然前者是环境行政公益诉讼，后者是环境民事公益诉讼。在有些大陆法系国家，维护公共利益被认为是政府的专职，因此他们所谓的环境公益诉讼甚至主要就是指环境行政公益诉讼，如法国的越权之诉、日本的取消之诉；德国甚至确立了行政诉讼的公共利益代表人制度，检察官可以作为公共利益的代表人，可代表联邦或地方独立提起或参加行政法院的行政诉讼。

　　3.提起环境公益诉讼的主体，包括检察机关、普通公民和公益团体

　　各国法律通常将环境公益诉讼的诉权赋予三种主体：检察机关、普通公民和公益团体。首先，检察机关可以提起环境公益诉讼。法国是世界上最早规定检察机关提起民事诉讼的国家，检察机关作为国家和社会利益的代表，有权以主当事人（即原告）的身份提起诉讼或以从当事人的身份参与诉讼。德国、日本、英国等大多数国家也规定检察机关可以提起或参与涉及公共利益的诉讼。但美国《国家环境政策法》第一次明文规定，检察机关可以提起环境公益诉讼。其次，普通公民可以提起环境公益诉讼。美国1970年《清洁空气法》赋予了普通公民提起环境公益诉讼的诉权，以作为政府保护环境的补充机制。“公民诉讼权在美国被视为一项‘禁止权’（即禁止非法排污权），或者是一项强制措施；公民则被视为‘私人检察官’，与政府的职能相对应而存在，在实施环境法规中发挥着重要的作用。”[7]但大陆法系国家一般不允许公民以保护公共利益为由提起民事诉讼。有法国学者认为，“个人利益终究是与总体利益相对立的，因此，原则上任何个人如果在其中没有任何个人利益，便不得‘唯一为了让人遵守法律’而行使诉权、提起诉讼。因为，这种诉权应当属于检察机关。”[8]但是，大陆法系国家环境行政公益诉讼制度比较发达，普通公民提起环境行政公益诉讼是受法律鼓励的。最后，公益团体开始发挥日益重要的作用。在美国的社会结构中，NGOs（非政府组织）之作用非常独特，它们不仅可以提起诉讼，“实际上也充当了立法者、看家狗与吹哨者、私人检察官三个角色，全程参与了环境公共利益的保护”。[9]从实施效果来看，美国国会在环境法执行机制中虽然设置了公民诉讼制度，实际上自国会赋予此项权力以来公民个人倒没有多少能力能通过公民诉讼条款获取成功，倒是NGOs找到了一个嵌入治理结构之机会，特别是在保护大气与水、本地物种以及公共用地方面。

　　4.法院在环境公益诉讼中的角色，由被动地适用法律转为积极地影响环境政策