4、抽象行政行为中的政治

　　古德诺在《政治与行政》一书中提出了国家意志的表达与国家意志的执行之概念。他认为，国家意志的表达属于政治的范畴，其行为主体是立法机关。国家意志的执行则属于行政的范畴，其行为主体是行政机关。[④]行政法规的制定分两种情况：（一）为执行法律的规定需要；（二）国务院为履行宪法第八十九条规定的行政管理职权的需要。政府规章的制定也分两种情况：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的需要；（二）本行政区域的具体行政管理事项需要。而部门规章则是为执行法律和国务院的行政法规、决定、命令的需要。行政规定和行政法规、政府规章本质是相同的。它的制定也应该有执行上位法和具体行政管理事项的需要这两种情况。为执行上位法的而制定行政法规、规章、行政规定，国家意志已在上位法中完成表达，利益分配基本完成，更多的是属于国家意志的执行，是一种执行行为。为具体行政管理事项需要而制定法规、规章、行政规定，所涉及的事项上位法并未做出具体的规定，更多的是国家意志的表达，具有更多的原创性，更多是一种政治行为。

　　实际上，在我国，立法机关由于自身的限制，行政机关往往更多地表达国家意志，承担了更多的政治责任。据不完全统计，中国自1949—2000年这51年中，中央机关制定的中央立法，包括法律、行政法规、部门规章共10367件，其中法律仅有314个，仅占总数的3％，行政法规和规章各为1584个和8469个，占到总数的97％。[⑤]而行政规定文件则不计其数，很难有准确的统计数字。这里面虽没有区分执行上位法的需要和具体行政管理的需要。因为总数的巨大差异，立法机关所表达的国家意志应远远少于行政所表达的国家意志。这是由中国行政吸纳政治的政治整合机制决定的，行政系统承担许多政治功能。[⑥] “统治的大部分任务都是通过政治完成的：选民得首先选举代表自己利益的立法者，多数议员得通过利益妥协制定大致代表多数人利益的立法，行政首长在执法过程中还行使有限的政策自由裁量……所有这些都是‘政治’”[⑦]。立法是一个政治行为，审查废止法律同样是一个政治行为。政治问题需要由政治机构通过政治方式解决。

　　二、抽象行政行为的审查

　　我国对于行政法规、规章和行政规定的监督采取了政治审查的方式，由人大常委会和行政机关自身监督。《立法法》规定了行政法规、规章的备案审查制度，规定了改变或者撤销行政法规、规章的部门权限。[⑧]根据《立法法》的规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规；国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。