二、重塑规制国

　　为规制国辩护，绝不意味着无视政府规制的诸多缺陷。在美国政府规制实践中，规制失灵的现象是普遍存在的。对此，桑斯坦不仅并未回避，而是予以了全面的梳理与深入的剖析。

　　（一）政府规制是如何失灵的？

　　政府规制失灵，可能是因为政府规制所依据的制定法本身存在的缺陷，也有可能是因为制定法实施中的问题。一方面，政府规制所依据的制定法本身可能失灵。有些制定法是纯粹的利益集团转移的产物，无论从再分配、经济生产率、集体抱负还是其他方面分析，都不会促进任何有价值的公共目标；有些制定法建立在对问题的错误诊断、不充分的信息和拙劣的政策分析的基础上，普遍存在的三种拙劣政策分析是：忽视规制的体系性后果，过度依赖命令和控制型而非市场激励型的规制策略，未能使规制策略和规制功能相匹配；有些制定法对妨碍规制目标的因素敏感，例如否认权衡的必然性，将涉及风险减少的方案当作实现私人绝对“权利”的制度对待，与此相关的是，国会常常不理解规制干预所能产生的复杂的体系化效应，包括市场的规避和以外的消极后果；有些制定法与其他相关的制定法不相协调。另一方面，制定法在实施过程中也有可能失灵。有的制定法本身体现了市场中存在问题的正确诊断，如果它能得到恰当实施的话，本可获得有益的效果。但由于政府官员糟糕的实施导致规制失灵。有的制定法实施过度，有的又得不到充分的实施，而这些在很多时候是因为利益集团的消极影响；行政官员常常依据不充分的信息或错误的分析采取行动；因为“棘轮效应”（第117页）的存在，使得有些制定法在实施过程中造成了比市场中的效率问题更为严重的无效率；有些体现良好社会规范或者民主目标的制定法，在实施中却受到市场的有力抵制，或者为自私自利的派系力量和行政部门所挫败。

　　“规制国的悖论”是政府规制失灵的一个重要表现形式。所谓规制国的悖论，是指一些规制的目的本身是正当的，但由于选择了不适当的规则方法与策略，导致规制目的无法实现，被“自我挫败”。例如在环境污染领域要求采用最佳可得技术却阻碍了技术发展；为了健康和安全利益而规制新风险却使得旧风险更长时间的继续存在；通过规制进行再分配的努力却反而伤害了最弱势的社会成员，如最低工资制度帮助了很多工人，但它也将一些人彻底地关在了就业市场的大门之外；严苛的规制控制却导致了规制不足，等等。[3]规制国的悖论提醒人们必须关注规制方法和策略的选择，警惕规制的非预期后果。但对规制国悖论的认定和评价必须，必须注意全面掌握各种规制效果的程度，例如，如果旧风险的继续存在只不过是一个微不足道的问题，那么集中关注新风险的策略就可能在总体上是合理的；如果最低工资给一些人造成的失业影响，与其他人因此增加的收入相比不足挂齿，那么它就很可能是可取的。

　　（二）政府规制的改革

　　尽管规制失灵和“规制国的悖论”在大范围内存在着，桑斯坦并不认同那种简单地要求放弃政府规制、回归自由放任的观点，而是主张要吸取政府规制实践的经验教训，尽力避免规制国悖论，对美国规制体制进行改革。通过改革，一方面，要对政府规制抱着一种积极的态度，充分利用政府规制来增进个人自治和经济福利，实现民主政府的社会抱负，并促进公平的分配；另一方面，在规制策略的运用上，要能够适应私人市场的灵活性，尊重个体的自治与主动性，充分发挥市场的潜能。桑斯坦将规制改革分为结构改革和实体改革两大类型。