我国宪法公共利益原则的实施路径与方法探析
On the Subject of the Way and Approaches for Implementing of the Principle of Public Interest for Constitution
褚江丽
【摘要】 公共利益原则是一项重要的
宪法原则，其涵义和意义在
宪法文本中以多种方式进行表达。公共利益原则在实践中的运用不是某一个国家机关独享的。权力，需要立法机关、行政机关和司法机关的相互配合，因此，这一原则的实施路径应该与国家机关的权力分工相耦合。其中，公共利益类型化、利益衡量与司法审查分别是国家三机关适用公共利益原则的主要方法。
【关键词】公共利益原则；实施路径；实施方法
【全文】
公共利益原则是一项重要的宪法原则，在实践中起着利益调整和价值规范的作用。然而，我国现行宪法公共利益原则的实施情况并不令人满意，有的时候，“公共利益需要”甚至成为政府侵犯公民权利的“正当”理由。这种现象的产生，固然与公共利益概念本身的模糊性、不确定性因素有关，但是，目前理论界对于公共利益原则在实施路径与方法等问题上缺乏共识，没有形成严格规范，是其中不可忽视的重要原因。
一、公共利益原则的宪法表达
谈到公共利益，历史上的思想家常常将之视为一种观念，如道德观念或共同福利观念等。实际上，公共利益不仅是一种观念，也是实在法上的一项原则，这项原则作用于宪法领域，对于规范国家公权、保障公民权利具有重要意义。
根据一般理解，宪法原则是宪法价值的统一体和基础，是构成社会政治共同体的基本要素。宪法原则既可能通过宪法典的规定而形成，如人民主权原则；也可依据宪法的指导思想而取得，如美国宪法就是根据分权与制衡的宪法精神，派生出了限权原则。就我们经验所及的范围来看，我国宪法上的公共利益原则也主要通过以上途径产生，其表达方式涵盖了意思表达、正当性表达和宪政制度表达等多种。公共利益原则的多样化表达不仅是对事实状态的一种描述，也反映了宪法本身的价值追求，成为各国家机关在适用宪法时必须遵循的原则。首先，意思表达。意思表达是在宪法典中以明示的条款对公共利益原则进行的直接表达。这种表达根据各国的宪法文化不同，表达术语略有不同。资产阶级革命时期的法国和美国宪法，习惯于用“公共需要”或“公用”等与“公共利益”相关的词汇对公共利益原则进行表述。例如，法国1789年《人权宣言》第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”随后，1791年美国宪法修正案第5条也规定：“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有公正补偿，私有财产不得征为公用。”我国宪法虽然多次出现了“公共秩序”、“国家利益”、“国家安全”等一系列与“公共利益”相关的概念，但是，针对公共利益原则所做的阐述，主要还是通过直接使用“公共利益”这一词汇进行的。例如，2004年新修订的宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；宪法第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。其次，正当性表达。公共利益这一概念包含了“公共”与“利益”这两个有争议的元素。而作为一个法律概念，公共利益的重心在于“公共”，同样，公共利益原则的价值判断标准也主要体现在对于“公共”的判断。“公共”是相对于个别而言的，根据《辞源》的解释，“公共”，谓公众共同也。学者们对“公共”的理解，既有地域的标准，又有人数的标准，因为，地区内的大多数人的利益足以形成公益。但是，公共利益的正当性，除了地域广、人数多等因素外，人的社会性和物或资源的稀缺性也是其中的重要因素。具体而言，人是一切社会关系的总和，只有在一定的社会关系中，通过人们之间的分工与协作，才能利用有限的资源最大限度地实现人的利益。然而，“公共”不是抽象的，而是由具体的个体构成，离开了个人利益，公共利益也无法实现。关于公共利益与个人利益的关系，学者有不同的观点。马克思主义认为，公共利益并非是个人利益的简单相加，更不是独立于个人利益之外的一种特殊利益。公共利益与个人利益的关系是一般与个别、普遍与特殊、共性与个性的关系。由于公民的合法利益是受宪法和法律保护的，因而，公共利益还因个体利益的合法性而获得正当性。最后，宪政制度表达。公共利益原则不仅表现在宪法文本的意思表述和正当性判断上，而且还隐含于宪政制度的设计中。宪政作为人类社会迄今为止所能发现和实践的最为理想的政治文明形态，内含自由、平等、民主等价值观念。宪政制度从维护公共利益的视角，对这一原则进行了充分表达：（1）宪政以人民主权为政治基石，为公共利益的实现提供基本的政治前提。人民主权即“全体人民享有全部权利”{1}。人民主权理论是革命的理论，它为资产阶级开展革命以及建立资本主义政权提供了理论上的正当理由；同样，20世纪的无产阶级革命也是以此为基础展开，并使人民成为国家的主人，真正代表公共利益。（2）宪政通过对人权的保障，促进公共利益的实现。人权是建立在一定社会经济基础之上、而为宪法所确认的公民基本权利和自由。由于公共利益在多数情况下，是以个人利益为基础的，因此，宪政通过保障人权措施的落实，不仅使公民的私权利得以有效实施，同时对促进公共利益的实现具有重要意义。（3）宪政确认的权力制约体制为公共利益的实现提供制度保障。权力制约是指国家权力的各部分之间相互监督、彼此牵制，以达致保障公民权利的目的。权力制约是宪法的核心精神之一。资本主义国家的宪法把国家权力分为立法权、行政权和司法权三种，并且认为三种权力应当归属于三种不同的机关来掌握和行使。社会主义国家的宪法，在人民代表机关统一行使国家权力的前提下，由人民和人民代表机关对其他国家机关进行监督。宪政通过宪法所设立的权力监督制度，可以有效地克制国家公权机关的自利性动机，并防止其以“公共利益”的名义侵犯公民权利，从而为公共利益的实现提供制度保障。
