对于我国的行政系统而言，由于预算权力分配中“立法机构基本无权而行政系统内部集权”格局的存在，其在预算领域中并不存在明显的权力配置不足或受立法权力侵蚀的问题。相比之下，其更需要确立的理念是在国家政治治理暨预算生活中对于立法权威的尊重及对法律治理规则的服从；而同时，针对行政系统内部存在的权力集中的现状，也须进行一定的民主化、科学化改造。就前者而言，落实立法机关在预算中的最终决定权而使行政权力在预算决策领域进行必要的收缩，应是当下中国预算体制改革的方向。在此，除了立法机关自身强化预算审查、批准工作的努力之外，行政系统作为国家机关、国民表率更应自觉地维护“先有预算、后有支出”的预算原则，除了法律明文规定的情形之外（如动用一定额度内的政府预备金），所有的财政支出均需经过立法机关的事先同意。对于立法机关已经通过的预算不得擅自变更、调整自不待言，对于预算“超收收入”、预算外资金的管理也不应规避立法审查。而在预算的立法问题上，行政立法在当前立法机关立法能力不足、立法任务繁重的背景下，或可在一定程度上弥补其不足，但预算终究为关乎国计民生之重要立法事项，于国家安定、民生幸福至为关键，因而预算范畴内的行政立法尤需慎重，不得违背宪法、立法法[37]和其他法律的要求。如此，行政机关在国家预算领域的权力应主要局限于预算编制、执行和提案等方面，而在这些范畴内，存在的问题主要是前述权力的过度集中。一方面，“这种集权在政府层面不是集中在政府首脑，而是集中于财政部；在预算部门、预算单位方面，不是集中在部门、单位负责人手中而是集中于财务部门。” 这也就使得政府首脑、部门负责人有施政的责任，却没有施政所必须的自主的财政权，这于预算责任的明晰与落实都极为不利。[38]因此，明确政府首脑及部门负责人等人员的预算权力以强化个人责任当是预算权力配置的一个着眼点。另一方面，预算编制权与执行权在财政部门的集中也被认为不利于明晰权责和实行监督，[39]因而有必要探讨在行政系统之内建立独立的预算编制部门，以加强预算编制的科学性、可行性，同时藉以分散预算编制与执行的权力、防止财政集权。需要指出的是，虽然一些国家都在尝试将预算的编制权从财政部门中分离出来，但预算的编制部门的具体设置思路并不唯一，如美国是在总统之下在白宫设置管理与预算办公室，日本则一直有学者呼吁将预算编制部门与综合决策部门相统一。[40]在我国，由于并不存在部门一级的综合决定国家政策的机构，且我国的财政活动领域远较西方市场经济国家广泛，因而尝试在实体性机构设置上将综合决策与预算编制相统一的期望并不现实，而在国务院成立跨部委的决策协调机构——国务院财经规划和审核委员会（非实体性机构），设置具体负责日常工作的正部级的行政管理与预算编制办公室以及各预算部门的预算编制办公室的思路或许更为可行，[41]更有利于我们在国家财政以数千亿甚至上万亿元的高速增长的情况下切实做好我们的预算编制工作。
【作者简介】
朱大旗，中国人民大学法学院教授。
何遐祥，中国人民大学法学院。
【注释】 如我国台湾地区学者蔡茂寅即认为，预算就其法律性质而言，乃是赋予财政权之形式，亦即预算在形式上为执行岁出之根据。我国预算法理论和实践也尤其强调“先有预算，后有支出”，此可谓是预算控权作用的体现。当然，预算对于整个财政的统制作用，并不仅局限于支出预算，预算本初的意义原就是“财政收支计划”，现代各国政府的收入一般也需纳入预算之中。参见徐志雄等著：《现代宪法论》，元照出版有限公司，2004年，第360页。
李建英编译：《苏联财政法》，中国财政经济出版社，1985年，第47页。
参见阿伦·威尔达夫斯基、内奥米·凯顿著，邓淑莲、魏陆译：《预算过程中的新政治学》，上海财经大学出版社，2006年，第28页。
在此，有两点需特别指出：其一，对于预算的研究，存在诸多的学科视角及落点选择，预算的权力结构分析并不是唯一的分析路径。其二，基于权力配置而研究预算，并不意味着就要建立或者强化权力本位的国家预算；恰恰相反，现代财政法的核心价值正在于对纳税人权利的倡导和对人权的保护，而预算权力的规范配置和依法运行正是这一价值的基本体现和直接要求。
社会舆论在预算中的作用虽在当下之中国不甚明显，但在很多国家，由于对预算的公布有着非常严格的要求且舆论的力量比较强大，其对国家预算的影响比较明显。在公民的预算参与方面也是如此，一些国家具有比较发达、完备的预算听证制度，极少数国家甚至存在预算的公决制度。
笔者在此并不试图对立法、行政以及司法进行完全精确的界定。如后文所论，权力分立之原则历来既深受赞誉，也备受质疑。但不可否认的是，无论是否采纳权力分立原则，我们皆无法忽视这三种权力在国家权力运行层面的基础性地位，也不能否认基于这种划分而为国家治理带来的便利——尽管其局限历来亦饱受诟病。就立法机关而言，其含义有广狭之分，其既可以指行使国家最高权力的国家机关，也可仅指制定法律的机关；相应的，立法权力既可以概括地指最高权力机关所行使的各种国家权力，也可仅指制定法律的权力。除特别说明外，本文一般采用广义之概念，以为论述之便利。且基于保持各种资料原貌的需要及论述之普遍视野，本文中立法机关、权力机关、议会、国会基本为同义语。
See OECD: The Legal Framework for Budget Systems, OECD Journal on Budgeting, Vol. 4- No. 3, OECD, 2004, pp. 134.
参见徐志雄等著：《现代宪法论》，元照出版有限公司，2004年，第346、361-362页。
参见章伟著：《预算、权力与民主：美国预算史中的权力结构变迁》，复旦大学博士学位论文，2005年，第227-229页。
参见冯俏彬：《美国预算过程的发展演变及其启示》，载《财政研究》2007年第6期，第75页。
洛克著，叶启芳、瞿菊农译：《政府论》（下篇），北京:商务印书馆，1964年，第 89页。
哈耶克著、邓正来等译：《法律、立法与自由》，中国大百科全书出版社，2000年，第213-214页。
See OECD: “Best Practices for Budget Transparency”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 1-No. 3, OECD, 2002, pp. 7-14; IMF (International Monetary Fund): “Code of Good Practices on Fiscal transparency (2007)”,
www.imf.org/external/np/pp/2007 /eng/051507c.pdf.
实际上，独立外部审计原则已经在很大程度上被各国接受为预算暨审计制度的通行准则。人们一般认为，各国的预算制度由于与其本国的政治、经济、法律及文化等因素密切相关而似乎难以总结出什么普适的模式；即使如此，人们在关于审计制度的设立上则几乎罕见地达成了共识，外部审计原则成为一项被有关国际组织强烈建议各国通过宪法在国内法上予以认可的规范准则。国际上现有五种审计机关设立的模式：在议会系统之下的独立审计机关；议会系统之下的独立审计员；名义上只对法律负责的独立审计院（无司法职能），主要对议会报告，偶尔也会服务于政府；具有部分司法职能的独立审计院；行政系统之下的独立审计机关。其中第一种被认为是最符合独立外部审计原则的模式，最后一种则因与此原则不甚契合而很少有国家采用；但无论那种模式，皆要求审计机关相对于行政系统应具有一定的独立性。See INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions): The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, 1998,
http://intosai.connexcc-hosting.net/blueline/upload/limadeklaren.pdf; IMCL(International Management Consultants for the World Bank): Organisation of a Supreme Audit Institution, 2003,
http://info.worldbank.org/> etools/docs/library/108496/sai_organization.pdf.
李建英编译：《苏联财政法》，中国财政经济出版社，1985年，第45-46页。
参见彭健：《英国政府预算制度的演变及其特征》，载中山大学编：《构建中国公共预算法律框架（2008）全国学术研讨会论文集》，2008年4月。
在美国的一些学者看来，控制预算意味着议会通过立法来解决预算问题并约束政府行为的一种努力；而预算控制，则是政府内部的守法问题。参见詹姆斯·L.陈著，白彦锋译：《论美国重大的联邦
预算法》，载《经济社会体制比较》2008年第1期，第60－64页。
密尔著，汪瑄译：《代议制政府》，商务印书馆，1982年，第69-71、80页。
汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，商务印书馆，1980年，第342、253页。
爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，中国人民大学出版社，2001年，第216页。
刘剑文主编：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社，2006年5月，第45页。
密尔著、汪瑄译：《代议制政府》，商务印书馆，1982年，第70页。
童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社，2001年，第326页。
凯尔森著，沈宗灵译：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社，1996年，第299页。
杰弗里·马歇尔著，刘刚译：《
宪法理论》，法律出版社，2006年，第134页。
See OECD: The Legal Framework for Budget Systems, OECD Journal on Budgeting, Vol. 4- No. 3, OECD, 2004, pp. 61-66, pp. 137.
朱大旗：《论修订
预算法的若干具体问题》，载《安徽大学法律评论》2005年第1期，第87页。
张际：《论立法权的范围》，载周旺生主编：《立法研究》第2卷，法律出版社，2001年，第282页。
如在2007年，中央财政收入28589.49亿元，完成预算的117.1%。对于超出预算安排的财政收入的使用办法，法律上并没有明确、细致的规则，实践中大多数超收收入的使用并未经过立法机关的事先审查，而基本上任由行政决策，只在事后向立法机关进行备案。换言之，仅在2007年，就有数千亿元巨额超收收入的使用未经过立法机关的“最终同意”。数据来源请参见2008年3月在第十一届全国人民代表大会第一次会议上财政部部长谢旭人向大会所作《关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》。
例如，从1996年起，国家审计署每年都会向全国人大常委会进行审计工作报告，其中重点对中央预算执行和其他财政收支情况中的违法行为进行披露，此即人们所称的“审计风暴”。每年审计风暴都会披露出来大量的预算违法行为，有些性质还相当严重。但即使在问题披露之后，全国人大常委会实际上也往往并不能够提出非常有力的处理措施。
我国在整个财政预算领域的法律少之又少，主要是《
宪法》的有关条文、《
预算法》以及散见于《
审计法》、《
各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律之中的为数不多的条文，《财政基本法》、《收支划分法》、《税法通则》等重要法律仍然“千呼万唤不出来”。实践中起作用的还有大量行政法规、部门规章，其数量甚至远远超出了法律。限于篇幅，关于我国立法权力在预算领域配置的不足及空置，此处仅作简要之列举，不作详细论述与分析。
王世涛、安体富：《预算的法律控制——兼论〈预算法〉的修改》，载《财贸经济》2005年第6期，第28-30页。
高培勇、马蔡琛：《中国政府预算的法治化进程：成就、问题与出路》，载
预算法（修订）起草工作小组编：《中外专家学者
预算法研究》，第91-92页。
刘剑文主编：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社，2006年5月，第245页。
笔者并非主张立法机关应享有不受限制的预算修正权与否决权，确定预算审查权的范围及界限均应为
预算法的任务；换言之，法律规定预算修正权与否决权的意义既在于明确审查权的内容，又可为其行使设定必要的边界。实际上，尽管大多数国家都认可议会对于预算案具有修正的权力，但基于财政平衡及权力分立的要求，一般均会为其行使设定界限，立法机关享有不受限制的预算修正权力的情形并不多见。而议会的预算否决权由于可能产生使政府“关张”的效果，各国对这方面的规定更是慎之又慎。但无论如何，如此重要的权力无疑应在法律规定的框架内行使，很多国家甚至将其纳入
宪法调整的范围。
例如，预算编制的科学化、明确性是预算审查权力有效行使的前提，而预算审批之分项亦或综合表决则关系到预算审查的充分性并影响预算修正权、否决权的实现，对于预算执行过程的有效监督则是立法机关行使预算调整之审批权力的条件。而关于预算编制方法、审批程序等制度，并非预算权力配置的直接内容，故不展开论述。
根据我国《
立法法》第
八条第（八）项的规定，财政、税收领域的基本制度，只能由全国人大及其常委会制定法律。预算制度为一项基本的财政制度，当无疑问。
朱大旗：《论修订
预算法的若干具体问题》，载《安徽大学法律评论》2005年第1期，第88页。
如财政学家马寅初先生即提出“行政三联”之说，其认为：“各种行政事务，可分为设计、执行与考核三级，于事前有设计，依设计而执行，再就执行之结果加以考核。最后以考核之所得为下年度重新设计之张本。此种制度，谓之三联制。分之则为三联，各有其独立之性质与任务；合之则为一体，有其共同之目标。三者分立，责任分明，否则混而为一，则行政之得失，效率之高低，将谁负其责？设计之不良欤？抑执行之不力欤？抑考核之不公欤？”此种论点，适用于预算的编制、执行与审计，殊为恰当。马寅初：《财政学与中国财政》（上册），商务印书馆，2001年，第77页。
在日本，由于预算被认为与国家政策的综合决定密切相关，因此人们讨论的一个重要事项就是将决定国策与预算编制一体化。而由于大藏省并非综合决定国家政策的机关，其作为预算编制机关的地位所受到的挑战从战前一直持续到战后。参见井手文雄：《日本现代财政学》，中国财政经济出版社，1990年，第199－200页。
关于此种部门在我国的具体设置及其职能，参见朱大旗：《论修订
预算法的若干具体问题》，载《安徽大学法律评论》2005年第1期，第88页。
