三、何去何从：预算权力配置的中国语境
回到中国的现实，预算权力在立法与行政之间的配置问题同样值得关注。总体来说，预算权力在我国立法机关与行政机关之间的分配可以概括为立法机构基本上无权而行政系统内高度集权。[27]作为我国建设法治国家、民主社会的努力，就我国《宪法》、《预算法》等法律的明文规定来看，我国也在努力树立立法机构在国家政治治理中的权威地位，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，这样的庄严宣告，昭示着我国立法机关在理想图景中的至高地位。但是客观来讲，现实与我们构建法治社会的理想还存在着一定的差距，以至于有学者悲观地认为，“若我们以理想中的法治发达国家的立法权所具有的地位和所承担的功能为参照，当代中国的立法权，还从未成为国家生活中的核心权力，也远不曾充分发挥了其应当具有的作用和功能。”[28]虽然有嫌夸张，但是对应到预算范畴，仍然具有一定的说服力。我国的立法权力在预算领域的虚弱表现是多方面的：以中央预算为例，每年的全国人大会议对于行政部门提交的年度预算安排几乎提不出什么实质性意见，以致于预算审议和批准饱受“走过场”、“形式化”和“有名无实”的批评；大量存在的预算外收入和超收收入管理混乱，立法机关缺位而放任行政肆意；[29]预算执行不到位，预算追加和调整中立法审查不到位，已经通过的预算同样约束乏力；即使对于已经暴露出来的预算违法行为，立法机关也往往处理乏力；[30]此外，行政机关在预算领域对立法机关的立法权力进行渗透的问题在我国也表现得很明显。[31]立法机关在预算生活中的弱势地位已经引起了学者们的关注，人们开始担心预算权力的政府实际掌控造成的预算议会主权的有名无实，以及预算权力集中形成的预算的长官意志将会增加预算的风险。[32]这种风险在我国财政连年巨额增收的情况下尤为突出。因此，基于中国的现实国情，学者们认为，在中国政府预算的法治化改革进程中，不应盲目追求现代预算原则所倡导的行政部门自主权。重申古典预算原则的宗旨，突出立法监督机构对预算过程的控制，以最终实现“涉及所有人的问题，应当由所有人来解决”这一长远发展目标，似乎更能体现构建中国政府预算利益相关方共同治理结构的基本方向，也必将有助于实现人民群众参政议政和当家理财的理想与追求。[33]
我国立法机关在预算领域中为什么形式上至上而实质上却十分的虚弱呢？这首先与其自身的审查监督力量薄弱密切相关。就预算的审议而言，各国为了有效地实现对预算的审查，一般都在议会之下专门设有强大的预算审查机构，如美国国会预算局、参众两院预算委员会、参众两院拨款委员会与小组委员会，英国下院的财政委员会、拨款委员会，日本参众两院的预算委员会等。在预算案提交议会大会审议表决之前，议会一般均会将预算案交由其内部的各种委员会先行审议，最后才由议会大会审议表决。[34]相对于西方发达国家的议会而言，我国的全国人民代表大会由于会期较短、人员专业性欠缺并在具体制度设计上还不尽完善，因而客观来讲，其在预算审议上的作用相形之下也有所欠缺，其内设机构先期审查职能的发挥流于形式。总观我国专门预算审查机构的设置现状，自不难发现其力量之薄弱。我国立法机关的专门预算审查机构在中央为全国人大下设的专门委员会——财政经济委员会（全国人大常委会下设有预算工作委员会，但其并不属于我国《宪法》规定的有权“研究、审议和拟订有关议案”的机构，而且其在人员编制上与财政经济委员会“两套班子，一套人马”），其人员编制十分有限，审查力量极其薄弱，且大量承担财政经济领域中的其他工作以及立法工作，实则难以满足预算审查的最基本的要求。因此，在弘扬、确立立法机关至高无上的理念的同时，当下最重要的努力之一即应在于强化人大的预算审查力量。具体说来，即是应大幅度扩充预算审查机构的人员编制，提升其专业水平和审查能力，在可能的情况下，还应探讨建立人大专门的预算委员会。其次，在强化立法机关预算监督职能的发挥方面，前已述及，很多国家都建立了附属于议会的独立审计机关，此实为议会监督预算的最有效武器。而根据我国现行《宪法》的规定，国家审计署属于国务院的组成部门，其在国务院总理的领导下开展工作；换言之，我国建立的是附属于行政机关的审计模式，这于全国人大的预算监督实为不利。所幸，我国《审计法》2006年2月的修订在重申国家审计署隶属于国务院的同时（参见《审计法》第二章），也重点加强了各级人大常委会对预算执行审计报告及其揭示问题的纠正、处理方面的监督职权（参见《审计法》第4条的修订内容），这可谓是在审计模式上向前迈进了一步。但是笔者认为，从长远来看，将审计机关在制度模式上从行政机关独立出来，而改革为直接对人大及其常委会负责，才更符合审计机构产生之初衷与满足审计独立及预算监督的切实需要。又次，立法机关预算权力的虚弱固然有其自身力量的局限，也受到其权力配置之不充分、不明确的制约。一个重要的例证是，预算的修正权与否决权作为立法机关预算审查权、最终决定权的重要组成部分，其在我国法律中却并无规定，这自然会使立法机关在行使有关权力时受到极大制约。因此，在我国修订《预算法》时，应将其纳入立法调整的范畴。[35]当然，立法机关预算审查权行使的充分程度还与预算编制、审查暨执行体制的设置有关，强化其预算审查监督权的努力应与具体预算制度的完善同步推进，自不待言。[36]
