为何会如此呢？我们仍需回到立法与行政权力分立的理论中一探究竟。实际上，议会虽然作为人民的代表行使最高国家权力，但其权力依然受到严格的界定和限制。正如密尔所认为的，尽管国家中的实际最高权应归于人民的代表这一点对代议制政府是根本必要的，但是“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府”。 [18]另外，分权理论限制立法权力还有一个理由，即立法权力可能破坏权力分立本身并侵犯行政权。尽管行政权在中国由于其强势地位往往得不到同情，其在很多国家却曾引起现实的担忧。“我们体制中几乎没有哪一部门比这个（行政部门）更加难以安排；更没有哪一部分受到这样不加掩饰的攻击，或者受到这样没有远见的批评。”而“人民很少注意到来自立法上的篡夺危险，立法机关由于其它情况而在我们的政府中获得优越地位，其法定权力比较广泛，同时又不易受到明确的限制，因此立法部门更容易用复杂而间接的措施来掩盖它对同等部门的侵犯。”[19]正因如此，将立法权严格限定在制定法律以及作出决定的范畴而不允许其沾染执行权力就显得非常必要。如此看来，早期议会在预算领域内曾经“自编自审”以至过度关注执行的极端做法并不符合民主的实际要求；在本质上，或许这正是人们由于对于长期的君主集权统治之深恶痛绝以及行政独裁死灰复燃之深刻担忧而对民主极度渴求的一个体现。但是当民主逐步演进、确立之时，真正按照民主的要求分散权力而重新审视议会的地位就具有了更加现实的意义，议会在预算领域内的不断收缩也就不足为奇了。更何况政府预算行为与一般行政行为相比，原本就具有自己独特之处。“由于经济形势的改变，对岁入和岁出的预测不足，持续不断的政治斗争，领导层的变动和公众关注问题的焦点发生转移，预算案在通过后还可能改变。”[20]因此，同社会、经济生活的变动性相适应，政府的财政执行权必然包含比受到严格限制的行政权更多的自由裁量权，有权针对具体的人、具体的事作出相应的政策选择。[21]此外，行政权力在预算过程中的不断强化还有其深刻的社会经济根源。就西方发达国家而言，自由资本主义向垄断资本主义的过渡使得政府不得干预社会经济生活的传统观念发生了变化，而一系列经济危机的产生则要求国家在市场经济中承担一种更为重要而积极的职能。相应地，政府的规模不断膨胀，职能不断扩张，国家财政的职能继而摆脱了维持政府日常运行的局限而扮演起引导市场经济发展走向的“救市者”角色。于是乎，不断膨胀的预算规模和市场经济对于效率的要求使得议会（的合议决策）在对预算的管理上日渐显得力不从心，而行政力量在国家经济暨预算管理中地位的提高也就成了市场经济发展的当然要求。
行政机关在预算中的权力除了作为典型行政权力的执行权之外，通常还包括预算案的编制权以及提案权。关于预算的编制，人们无疑觉得，只有当行政部门（支出须经过它的手）对作为支出的根据的计划和计算负责的时候，才能期望数量上适当和对经费使用的细节有必要的关心和作出正确的判断。而在预算的提案上，“在任何国家，代议团体都不自行提出或由它委派的官员提出预算书。”[22]各国一般都会由行政首脑（也有个别国家是由财政部长）向国会提出预算案，这被视为政府在预算过程中的主动地位（或称发起人的地位）之核心体现。但事实并非仅停留于此，基于立法权主体与行政权主体的实际地位和重要性变化而产生的“代议民主制向行政集权民主制的转变” [23]，行政权力已经逐步扩展到了立法领域。实际上，立法与行政分立的划分方法历来备受怀疑。正如凯尔森所认为的那样，作为基础的立法权和（最广义的）执行权的二元论，只有一种相对的性质，国家的大多数行为都同时既是创造法律又是适用法律的行为。将法律的创造分给一个机关而法律的适用（执行）又分给另一机关，分到如此专门的地步以至不会有一个机关同时履行这两种职能，这是不可能的。[24]宪法学者也认为，权力分立的原则“沾染太多不精确与不一致，结果它只应被看作一大堆杂乱的政策观点”，而由于委任立法的存在，立法权与行政权分立原则的日渐衰微或凋零，一直就比司法职能与另外两种职能分立的原则所受的规避与淡化，更加明显。[25]这种观点对于预算领域而言，并非危言耸听，实践中各国规范预算的法律文件并非仅限于狭隘的议会立法，更多的是相对低层次的行政机关立法。如OECD即指出，只有在预算的批准、行政机关的报告义务和外部独立审计的保障环节——其中的某些部分——才需要高位阶的国家立法（宪法、法律），在预算的编制和执行领域适用次位阶的立法（行政命令、规章、条例等）并非不可。事实上，很多OECD国家都大量存在关于预算的行政立法，在有些国家中，其数量甚至超过了议会立法。[26]
