议会在预算中的至上地位有其逻辑必然性。从根本上讲，这是由立法机关作为民意代表机构的特性决定的。立法权被认为是人民的联合意志，这在根本上构成了一切现代民主的逻辑起点。其他一切的国家权力，都只能由人民藉由议会以国家法律的形式转为授予，从而在代议制体制下，议会的核心地位自是现代民主的题中之意；非如此，一切权力安排与运行也就失去了合法性根基。尤其是在公、私权力（利）界分尤为重要和敏感的财产领域，人们对于私人权利受到具有强烈扩张冲动的政府所侵害的担忧分外明显。这也就产生了洛克这一段广为引用和论证的警告：“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无须取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”[11]在支出领域内的“议会同意”同样容易理解：征税行为对公民财产权的损及固然明显；然而财政支出对于公民财产可能造成的减损也同样值得关注，因为一个不争的事实是，现代国家的财政已经逐渐摒弃了“量入为出”的传统财政平衡原则，而不断地倾向于采用“量出为入”作为财政收支安排的准则。如此，则在政府职能不断扩张之下——很显然，“最好的政府就是最小的政府”的理念也同样已被摒弃——公民的财产事实上也不断地受到蚕食。因此，公民对于财政支出的控制亦是其保护私人权利的当然要求。再者，就预算作为财政支出的授权途径和控权工具的性质而言，议会的最终决定也是民主制的必须安排，因为“从总体上看，政府的一项预算实际上就是某个组织的一项行动计划，因为它把做特定事情的权力赋予了特定的机构，而不是对正当行为规则所作的一种陈述。” [12]
除了制定国家法律以统制财政权力安排以外，议会对于预算的控制还突出地体现在两个方面：一是表现为对于国家预算的最终决定（同意）的权力，二是通过对预算执行过程的监督以确保其意志得以实现。就议会对预算的最终决定权而言，除了在法律被直接违背或不恰当回避的极端情形外，其权威并未受到太多挑战。事实上，议会对预算的同意几乎已内化为预算概念的一部分。人们所接受的预算概念一般均包含了核准（同意）的要求，如《辞海》即指出，预算是“经法定程序批准”的政府、机关、团体和事业单位在一定时间的收支计划；《中国大百科全书》也认为，国家预算是“经法定程序批准”的国家年度财政收支计划。我国《世界议会词典》更是将这种决定权的归属直接明确为议会，认为财政权是指议会有关决定和监督政府收支方面的权限。在各国预算实践中，议会的预算最终决定权的内容安排是比较复杂的，除了年度预算案的概括同意之外，还涉及到议会的预算修正权与否决权、预算外资金的管理、预算追加和调整的审批等诸多问题，这也是我国今后修订《预算法》应予以特别关注和细化的问题。就议会对预算执行的监督而言，其形式也是多样的，其中最重要的就是对政府所提交的预算报告进行审查。至于预算报告的形式，除年度报告之外，在各国实践中还可能存在月份报告、季度报告、半年期报告和年终报告等，[13]及行政机关可能应权力机关要求或主动提交的单项报告或临时报告。此外，各国议会除了根据政府所提交的预算报告对预算执行行为进行监督外，一般还通过独立于行政而对议会负责的审计机关对预算进行专业性监督。通过这种独立于行政的外部审计制度，议会在很大程度上克服了其与行政机关在预算执行中信息不对称的弊病而有力地强化了其预算监督能力。[14]
二、行政主导：预算权力配置的现实选择
一个令议会非常尴尬却必须承认的事实是，其虽然在国家政治生活暨预算中享有至尊的权威，却不得不在预算实践中接受行政机关的实际主导地位——尽管他们从未声称无视议会的权威。一定意义上讲，议会的无上权威性在预算领域内似乎仅只体现在“理论中和形式上”，“上一个世纪（指19世纪，笔者注）小资产阶级思想家企图把国会对国家财政问题的权力加以绝对化，这种思想现在已经过时，成了博物馆中的陈列品。根据现在的新情况，国家财政政策和各种财政关系是由政府来制定和进行调节的。”[15]议会的无上地位与行政的实际主导似乎同时为人们所接受，预算权力的重心在不知不觉中已经实现了从议会向行政的转移。如前所述，以1215年《大宪章》的签订为起点，英国政府预算的权力结构一直在发生变化：在早期，议会对君主的预算控制权逐步进行了剥夺与控制，但从19世纪末开始，尤其以1867年英国第二次议会改革为分界线，预算控制权又逐步从议会手中转向政府。而时至今日，在英国的政府预算程序中，财政部和内阁实际发挥着主导作用。[16]对于美国而言，自从《1921年预算与会计法案》结束了长期的“立法独白时代”之后，预算生活总体上进入了行政主导时代。以后多部法案又对预算权力配置进行了调整，议会与总统的权力对弈状况也一直在发生微妙的变化。作为长期政治博弈、妥协的结果，美国的总统现在牢牢掌握了发起预算的权力，议会绕过总统单独审批各个行政部门拨款申请的时代已经一去不复返；而议会则从未放弃其对预算的最终同意权。但无论如何，对于议会而言，预算在作为其控制行政权力工具的意义上已经变得虚弱，而预算控制似乎已经变成了政府的内部事务；[17]换言之，尽管议会在美国预算生活中的至高地位并未受到质疑，但在实际预算过程中，是政府而非议会掌握着预算的主导权，这已经是不争的事实。总体上看，虽然各国行政机关在预算权力中的具体安排并不相同，预算权力结构也在不断地进行动态调整，但各国预算一般为行政所主导的局面已经确立。
