（一）20004年修宪

　　1.增加了土地征收与征用的补偿条款

　　长期以来我国宪法缺乏征用补偿条款，使得普通立法在设定补偿问题时失去了宪法层面的规范和约束，并导致了实际操作中的极度混乱与无序。2004年修宪，补偿条款得以入宪。然而，我们不能仅仅满足或陶醉于宪法为土地征收、征用设置了“给予补偿”这一条件性的阻却机制，问题的关键是依照什么样的法律规定、在什么样的程序中、以什么样的标准和原则给予补偿。“公平补偿”应当成为宪法上征用补偿条款的最基本要求，而不能笼统地用“给予补偿”敷衍了事，仅仅规定“依照法律规定”“给予补偿”是远远不够的。“依照法律规定”的确是必不可少的要素，即对土地的征收或征用，不仅要有宪法的授权，还要有部门法的授权，这与公法上对待国家权力的理论相吻合，也体现着“法律保留”的法治理念，即征收的范围，补偿的标准、方式和程序等重大问题，应由法律规定，其他规范性文件不得染指。然而，更重要的是应当确立“公平补偿”的宪法原则，以确保当事人能够按照土地的市场价格、实际损失，甚至所遭受的精神损害得到公平补偿，并为对普通立法和行政行为进行违宪审查提供宪法依据。[23]

　　2.实现了土地征收与土地征用的分离

　　2004年宪法修正案，修宪机关将原来的土地征用分为土地征收和土地征用两个概念。宪法修正案中的征收与征用的含义是什么，如何对二者作出区分，区分的意义为何？按照全国人大副委员长王兆国在《2004年宪法修正案草案说明》中的解释：“征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。”在同一篇文献中，他又解释道：“宪法第十条第三款关于土地征用的规定，以及依据这一规定制定的土地管理法，没有区分上述两种不同情形，统称‘征用’。从实际内容看，土地管理法既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。”[24]由此可以见，立宪者的原意是以强制取得的是所有权还是使用权来划分征收和征用的。显然，强制取得集体土地所有权就是征收，强制取得国有土地使用权或临时占用集体土地就是征用。

　　（二）十七届三中全会决定：“新土改”标向

　　追溯至2003年，中共中央十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，就首次提出要“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”[25]这一执政党新主张，在2004年修宪中得以顺利进入宪法。2004～2008年间，我国农村改革史上第二轮“五个一号文件”出台和实施，最终促成农村集体土地征收、集体建设用地流转的改革走向前台。[26]

　　作为新一轮土地改革的“政治背书”，2008年中共中央十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次提出，“改革征地制度[27]，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”“做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。”[28]关于土地的供给机制，《决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营。这一政策被称之为“新土改”。

　　其实，只要简单回顾改革开放三十年来中国大陆土地法律制度的变迁史，我们就可以发现一个基本的史实是：执政党土地纲领的每一次调整，都为新一轮中国土地法律改革埋下了历史性伏笔。《决定》通过执政党的政治权威，扫清了土地立法的合法性障碍，使得我们重新进入一个中国大陆特有的逻辑之中：执政党政策如何法律化、具体化？

　　（三）地方实践：集体土地征收和流转的改革探索

　　在集体土地征收领域，由于市场经济的发育，原先铁板一块的集体土地征收与补偿安置模式遭到了前所未有的挑战，也撬动了征地改革的历史进程。囿于中央与地方、城市与农村之间的复杂博弈，出现了中央为保护耕地，主张限制征收、控制建设用地总量，但迫于地方压力，征地改革方案迟迟难以出台；地方为发展经济，要求增加建设用地供应，但迫于中央压力，只好转向寻求集体建设用地流转的尴尬局面。