（3）补偿义务人、征地批准（含实施人）人与纠纷裁决人关系的错综复杂

　　补偿义务人、征地批准（含实施人）人和纠纷裁决人的权益的合理配置也是保证征地行为公正的重要因素。但从大陆的土地征收来看，四者的关系则显得错综复杂。在集体土地征收领域，虽然征地的最终批准权属于省级人民政府和国务院，但事实上，批准机关的审查只能流于形式。在具体的土地征收中，批准机关由于信息的缺乏并不能起到真正的审查作用。因此，担负着补偿义务的地方政府成为了实质上的批准人和实施人，实现了补偿义务人、征地批准人和征地实施人的一体化。笔者并不反对征地批准人和征地实施人的统一，但认为二者与补偿义务人的统一可能带来对被征地人十分不利的后果。而在国有土地征用领域，不但存在补偿义务人与征地批准人的统一，而且还存在实施人与争议裁决人的统一，这种关系就更加混乱。例如，市政府成立土地储备中心，有其担负补偿义务，同时市政府享有批准征用权，即收回国有土地权，又对拆迁人和被拆迁人的纠纷进行裁决。

　　4.从相对人的地位看，缺乏有效的公共参与

　　从根本上看，无论是集体土地征收，还是国有土地征用（城市房屋拆迁），何为公共利益自然得由公众来认定。通俗点说，什么是公共利益，应该由老百姓说了算。这就有必要实行公共利益听证或公众参与的论证机制，来确定哪些东西真正符合公共利益，哪些有违公共的利益。只有制定相应的机制，让公众来认定什么是公共利益，以此来限制官员对公共利益的自由裁量权，才能使“公共利益”得到有效的保护。也只有这样，那些以“公共利益的需要”为借口来侵犯公民的权利的现象，才能从根本上得到制止。

　　（三）关于补偿问题

　　土地征收征用是基于国家主权作用，为了公益而剥夺私人土地的行为，是个人利益对公共利益的妥协和让步。事实上在多数案件中，人并不质疑“公共利益”，被征收者最关心的问题是补偿价格。因此，如何保障公平补偿是土地征收、征用程序设计中最为关键的问题。从大陆目前的土地征收、征用程序来看，补偿标准大多由行政机关制定，就是有一些所谓的评估程序，也难以确保评估结果的公正。

　　1.集体土地征收以土地平均年产值作为补偿标准既不科学，也不合理

　　从我国现行土地管理法的规定来看，集体土地征收补偿金计算的基准是农地的年产值。众所周知，年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，与被征地的区位等地价因素无关。[19]况且，近几年农产品价格不断下降，按法定标准计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。从理论上讲，土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。概括的说，现行法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外，严重损害了农民权益。

　　2.法定补偿标准偏低，与土地的实际价值形成较大反差

　　公平合理的征地补偿应依照等价交换原则，按市场价值对农民进行全额补偿。该市场价格不但包括土地的自身价值，还包括土地的增值。实践中，政府向农民征收土地时按农业收益支付土地补偿安置费，向社会拍卖时却按土地市场价格成交，增值达数十倍、甚至百倍，形成价格的巨大差距，农村集体土地所有者并没有分享土地出让后的增值。这种“增值归公”的做法严重损害了农民的利益。在城市的房屋拆迁中，政府在房屋拆迁之后一纸公文收回国有土地，然后再进行统一挂牌出让，其中巨额的利润与原土地使用权人也同样无缘。[20]笔者2008年6－8月份曾在河南省、江苏省和广东省作过一个关于土地法律问题的调研问卷，当问及公务员：随着城乡经济发展，政府会经常变更土地利用规划，由此引起规划区内土地增值的，您认为增值部分应当如何分配时，6.4％的被调查者回答全部归政府，71.2％的被调查者回答政府与利害关系人分享，22.3％的被调查者回答全部归利害关系人。[21]当问及农民：根据政府的规划，原来的农村变为城市，如果土地增值了，您认为增值部分应当归谁时，4％的被调查者回答全部归政府，59.4％的被调查者回答政府与土地所有人或使用人分享，36.6％的被调查者回答全部归土地所有人或使用人。可见，无论是农民，还是公务员，大多数都主张分享这种增值。

　　3.补偿金发放方式不够合理

　　根据我国土地管理法实施条例第26条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。也就是说，绝大部分征地补偿金是交由集体经济组织负责管理的。这种分配模式源于“为民做主和替民做主”的逻辑思考，但事实上却损害了农民的利益。从目前征地补偿金的管理方式看，不少村委会用征地补偿费支付村里的行政开支，甚至用来发放村干部的工资，更有少数村干部依靠手中的权力大肆挥霍失地农民的保命钱。例如，浙江省富阳市后周村从1990年至今出让土地得到补偿款的总额高达1935万元。由于对农民的补偿只是有限的“青苗费”和“口粮补偿金”，这笔钱绝大部分留在村集体经济组织手中。1935万元的土地补偿款中至少有1200万元被后周村委用于兴办企业和各种经营性实体。而这些众多的实体无一能为集体经济增收，用于投资的巨额土地补偿款基本上全打了水漂。村民认为，不是后周村办的企业不赚钱，而是赚的钱甚至连同企业本身都进了少数村干部的腰包。[22]

　　三、土地征收、征用法治变革的背景与机遇