在大陆学界，民法学界起草的三部民法典草案，都尝试对公共利益的认定作了原则性规定，通识是：土地征收征用不得用于商业目的。特别值得一提的是，梁慧星教授曾在
物权法专家建议稿第
48条对公共利益作了明确规定，“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文化古迹级风景名胜的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家规定的其他公共利益。”[12]中国大陆全国人大在
物权法立法过程中，也曾经设想为公共利益下一个定义，但最终因争议太大而不得不放弃。
2.程序上无公共利益的认定机制
是否真正出于公益目的，除了考察上述的实体性标准以外，关键在于通过一个科学合理的机制来认定。如法国公用征收的程序中的批准公用目的环节。它是行政阶段的最主要环节，只有批准符合公共目的，公用征收才能合法进行，法院裁决所有权的转移才有合法依据。[13]又如，日本土地征收中的事业认定环节，即建设大臣或都道府县知事，根据土地需用人的申请，认定成为公共利益的一定事业进行公用收用的必要性。[14]这和德国土地征收过程中，由（行政）法院负责审查征收的“必要性”问题具有异曲同工之妙。在美国，什么是公共使用和什么是私人使用的问题最终是由法院判定的，在做出这种判定过程中法院会运用四个要件来区分公共使用和私人使用。[15]
当前，由于缺乏土地征收公益性审查机制，中国大陆普遍存在着土地征收范围过宽，严重超出“公共利益”的范畴等问题。土地征收权实际上扩展到了整个经济建设用地，没有区分公益性和经营性建设用地，将本应以市场行为获得的商业性开发用地也纳入国家土地征收权的客体范围，导致民事主体的私权被国家公权力不正当地剥夺。数据统计分析，在各类建设项目用地中，属于营利性质的工商业、房地产等城市经营性用地征收集体土地占总征地面积的21.9%。[16]
（二）关于征收、征用的程序
1.从原则上看，缺乏正当程序观念
正当程序本应是公权力对私人权利侵犯时应当服从的最低限度的程序公正，却没有被中国大陆的
宪法和
土地管理法所确认。在具体的土地征收、征用过程中，征收批准机关和实施机关在征收的各个环节很少向被征收者说明土地征收的理由，听取被征收者的意见。就是有一些所谓的“公告”程序，离正当程序的要求也还有相当大的差距。笔者2008年6－8月份曾在河南省、江苏省和广东省作过一个关于土地法律问题的调研问卷，当问及被调查农民：把您们村的农业用地改为非农业用地时，听取过您们的意见吗？被调查者回答经常听取的占调查总数的28.8％，回答偶尔听取和从来没有听取的占被调查人员的71.2％。可见，实际中，还存在普遍的不遵守正当程序的现象。[17]
2.从政府角色看，存在严重错位现象
（1）土地需用人、征地申请人和补偿义务人的模糊与混乱
征地申请人是征地程序的启动者，也是征地行为的核心参与者。在大陆集体土地征收领域，制度上的征地申请人只能是政府。建设单位只能向政府提出用地申请，而不能提出征地申请。如果需要征地的，则地方政府再作为征地申请人向省、自治区、直辖市人民政府或国务院提出征地申请。[18]至于补偿问题，如果是规模性征地行为，如开发区建设等，由政府直接和被征地单位签订补偿协议并承担补偿义务；如果是一个具体的建设项目整地，如建设一所学校或建设一座机关办公楼，则可能是由建设单位直接和被征地人签订补偿协议并履行补偿义务，但此种情况下的征地申请人仍然是政府。这就出现了补偿义务人不统一的现象。在城市国有土地的征用中，拆迁条例仅仅规定了拆迁人和被拆迁人，并没有明确土地征用的申请人，或者明确地说，现有的城市拆迁条例模糊了国有土地的征用问题。而且，学界甚至也有不少人认为国有土地的收回不属于征用，笔者认为，这种认识是错误的。在城市拆迁的法律关系中，实践中的拆迁人就是土地需用人，但事实上其并没有获得征地申请人的资格。就我国目前的城市国有土地征用来说，究竟谁是征地的申请人是一个非常模糊的概念。但有一点可以肯定，实际担负补偿义务并和被拆迁人签订补偿安置协议的则是拆迁人或者说是土地需用人。同样，目前的城市拆迁也存在两种较为典型的方式，一是规模性的拆迁，由政府成为土地储备中心作为拆迁人；二是具体建设项目单位直接作为拆迁人。但无论何种形式的拆迁，都有意无意淡化了土地征用的本质，模糊了土地需用人、征地申请人和补偿义务人的关系。
（2）土地需用人、征地申请人与土地出让人的利益交织
就集体土地的征收而言，尤其是规模性的集体土地征收，实质意义上的土地需用人在征地程序启动时是不存在的，政府往往以一个概括的公共利益需要为前提以征地申请人的身份启动征地程序，待征地批准文件下达后，政府再把征收的土地进行挂牌出让。对于城市国有土地的征收来说，其运行机制也基本是相同的。尤其是旧城改造项目，与规模性的集体土地征收如出一辙。同样也是由政府或者是由政府成立的土地储备中心作为拆迁人进行房屋拆迁，拆迁后的土地由政府收回，然后再出让给真正的土地需用人。从上述的程序来看，无论是集体土地的征收，还是城市国有土地的征用，无论其从事的活动是否为了公共利益，土地需用人都不是征地的申请人。因此，各级政府首先垄断了征地的申请权。土地需用人为了获得土地使用权，必须设法促使政府申请征收土地，启动征地程序。而各级地方政府作为征地申请人启动征地程序后，被批准征收的土地自然归政府控制。作为垄断土地一级市场的政府，征收程序完成后，再把征得的土地进行出让，从中获得巨额差价。如此以来，各级政府为了追求一定的利益，对土地征收、城市拆迁乐此不疲，形成了“土地财政”模式。
