10）按面积进行现场划拨土地。

　　11）办理土地登记。

　　12）竣工后，用地单位提出验收申请，验收合格后，核发土地使用证。

　　4.补偿安置标准

　　根据《土地管理法》的规定，征收集体土地，补偿的范围主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中土地补偿费是最重要的补偿种类，标准是耕地的农业产值。安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费的标准都是相关管理部门制定的。[⑧]应当说，无论是理论界和实务界都认为征地补偿注准应当提高。事实上，实践中为了减少征地矛盾，一些地方绕开法律规定，变相提高补偿标准的做法还是比较普遍的。

　　（二）关于城市国有土地的征用

　　1.征用主体

　　国有土地的征用包括国有土地的收回和国有土地的临时征用两种情形。本文只讨论国有土地收回制度。根据土地管理法的规定，有权机关可以收回国有土地的情形共有五种，其中只有前两种属于征用的范畴，而后三种属于真正意义上的收回。[⑨]既然《土地管理法》把征用国有土地定位为收回，其主体自然应当是原批准用地的人民政府。

　　2.征用范围

　　从理论上讲，征收和征用是一个问题，其应当服从的条件和限制是一致的，征用国有土地也应基于公共利益需要，大陆的《土地管理法》也是这样要求的。根据《土地管理法》的规定，为公共利益需要使用土地以及为实施城市规划进行旧城区改建使用土地的，可以征用国有土地。事实上，旧城改造也可以纳入公共利益的范畴。因此，从范围上讲，征用国有土地只能是基于公共利益需要。

　　3.征用、补偿程序

　　《土地管理法》仅仅规定了征用的条件，并无征用与补偿程序的规定。实践中，具体的国有土地征用程序都是地方政府根据法律制定的，如《松原市人民政府关于规范收回国有土地使用权有关问题的意见》对征用的程序作出了非常具体的规定，大致分为拟定方案、审核、报经审批、土地使用权的收回、补偿费用支付和注销登记等步骤。[⑩]需要说明的是，这种征用国有土地的程序并不是大多政府机关的普遍选择。大多国有土地征用程序中是不提补偿的。换句话说，实践中，收回国有土地往往是一纸公文，而补偿是在城市房屋拆迁程序中进行的。

　　应当说，在大陆，征用国有土地的问题并不为大多数人所关注，而认为城市房屋拆迁才是大问题。因此，学界也主要是在围绕城市房屋拆迁进行研究，而忽略了国有土地征用问题。当然，在城市房屋拆迁中，评估房屋时会考虑的房屋的区位来评估房屋的价值，这对土地的价值是有考虑的。但对于土地面积远远超过房屋面积的被拆迁者来说，其土地价值是未被充分考虑的。

　　4.补偿标准

　　征用国有土地，涉及到对土地和附着物的补偿。从土地管理法的规定看，紧紧规定了给予适当补偿。对于城市房屋拆迁来说，这些年的确是在不断地进步，国土部也陆续出台了关于城市房屋拆迁的听证办法、裁决规程等，对于实现补偿的公正性有一定的促进，但从整体来看，公平补偿的标准有有待于进一步完善。

　　二、土地征收、征用法治典型问题之梳理

　　（一）关于征收、征用的目的

　　1.实体上缺乏对公共利益的明确界定

　　中国大陆现行《宪法》第10条规定：“国家基于公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”《物权法》第41条也规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。从中外宪法、物权法的规定可以看出，公共利益是世界各国土地征收、征用制度的基本要件之一，是为土地征收设置的一个限制条款。那么，究竟什么是公共利益？怎么样认定它？则是一个相当复杂的问题。

　　正如我国有学者指出：“社会上的强力集团控制着舆论，他们解释着什么是公共利益，他们往往把自己的价值判断说成是代表整个社会。”[11]这种对于公共利益的客观性的质疑是反思社会现象的结果，反映了人们在“公共利益”问题上价值判断和事实判断的迥异。政府打着扩大城市规模、旧城改造、建设开发区的招牌，大肆征地用作房地产开发等活动，成了土地市场上的“垄断者，这是公益所不能容忍的。