三、规制性征收的形成：制度正当性的追溯
（一）行政任务的公共利益本位
20世纪初期，公共建设任务由行政机关独自承担，并不存在将该行政任务转移至私的主体的现象。[13]50年代以后，通过诸如公私协力等私法形式完成公共建设任务的现象则已相当普遍，而在特定范围内，行政机关已经开始将公共建设任务直接转移至私的主体，并引发系列诉讼。例如，1957年弗兰克开发公司诉乔本一案涉及的就是镇政府因弗兰克开发公司拒绝承担开发地块内的供水管线建设而否决了住房建设项目申请。[14]此后，要求私的主体承担公共建设任务的范围更是涉及到了道路的新建与拓宽、供水及排水系统建设等广泛的领域。70年代以来，由私的主体承担的公共建设范围得到进一步扩展，一些新的形式逐渐出现，比如土地开发中的历史坐标或文物的保护任务等。[15]
20世纪以来，科技的发展与人口的膨胀，使城市经历着前所未有的变化而呈现出空间公共化和高密化特征，在此背景下的土地有害利用、生活环境恶化、公共服务短缺等严重危及到市民生活的安全、健康和普遍福利。警察权基础上的土地利用规制权透过分区规划与土地分割规则等介入到土地利用领域，通过用途规制等方式维护社区的安全、健康和普遍福利等公共利益，防止城市发展对市民生活带来负面影响。当社会并不希望因追求城市发展而牺牲环境品质时，如何控制土地利用、促进城市健康发展已然上升为一项公共利益。[16]事实上，回顾法院的判决，行政机关采行规制性征收的理由以及法院支持行政机关的理由无不基于土地利用侵害了公共利益或者有侵害公共利益之虞。例如在诺兰案中，海岸委员会提出征收的理由是诺兰夫妇申请建造的住房将影响公众眺望海滩以及海景，而且可能给公众带来误导而以为这片海滩属于私人所有因而取消来海滩的计划。而诸多城市收取的影响费也是基于建设活动影响了原有居民正常的获得行政服务。例如建设活动客观上增加了特定区域内的人口、产业活动数量，导致公共设施需求的增加或使原有公共设施增加拥挤成本而降低环境品质，损害原住户利益和公共利益。
此外，现代社会行政任务的取向愈渐趋向对市民立场的考量，尤其是在服务行政理念下，立足于市民立场的行政活动依然成为了现代行政任务的核心内容。然而，伴随城市规模和城市人口不断扩张，现代社会对公共服务需求的激增往往超越了公共财政的基本承受能力，从而导致公共服务的相对短缺和生活环境品质的下降。事实上，20世纪70年代以来的地方财政体制改革，已经严重制约了地方政府的公共服务能力，这也是地方政府在这个阶段努力开拓多种形式将公共服务任务转移至私法主体的重要外部因素。[17]从这个意义上说，面对日渐饱和的城市环境资源容量，找寻多元化的达成服务性行政任务的方式则成为保障安全、健康和普遍福利的公共利益目标的必然选择。规制性征收通过将“因城市建设所造成的公共设施建设成本内部化”，以及“要求建设活动实行主体提供公共设施建设成本以减轻财政负担”等政策功能则恰恰契合了社会对公共服务充溢度的期许，并以此为规制性征收制度的运作奠定了社会正义性基础。
