论土地利用中的规制性征收
徐键
【摘要】 公共建设是现代行政结构下行政任务的基本构成。城市化背景下，公共建设任务的扩张以及行政任务的多元化，使行政主体难以独自达成庞杂的公共建设任务。规制性征收是通过城市规划将公共建设任务从行政主体转移至私的土地利用主体的法律机制。规制性征收的社会正义性基础在于引导土地利用迈向公平与正义。这种替代性的公共建设模式面临诸多法律问题，因而需要从多维的视角审视其制度合法性。
【关键词】土地利用；公共建设；规制性征收
【全文】
一、问题的提出
现代社会，行政任务逐渐延及到对市民生存的照顾、生活环境的优化，以及其他应分享于全体社会的利益的积极给予等领域。尤其是在生活都市化背景下，市民的生活更是形成了对社会的依赖性，[1]其中对公共建设充溢度的期待尤为明显。然而，公共建设任务的扩张以及行政任务的多元化，使得地方政府越来越明显地感受到来自财政上的压力。同时，城市规划框架下，土地利用强度与用途的概括性规制对城市发展的环境正义性和社会公平性产生巨大的冲击。因此，许多国家开始借助诸如规划协议、[2]影响费及关联费[3]等手段从建设项目中获取公共建设资金。规制性征收制度因此产生，并被广泛地采行和认可。[4]在中国（大陆）的很多城市，建设项目也被附着额外的公共设施的建设任务。比如住宅小区要求配套相应的幼儿园、公共绿地等。在上海，则通过制定《关于黄浦江两岸综合开发的若干政策意见》，以开发单元的形式将特定规划区域内的公共建设任务纳人普通的建设项目中，在平衡经营性建设项目与非经营性建设项目的考量背景下，由普通项目的建设者承担起公共建设的任务。[5]
诸如此类的处理都市法问题的制度实践在我国现阶段接踵而至，但与行政实践相关的理论渊源及运作过程中可能产生的连及效果却并未得到关注，因而可能导致制度本身的适应性不足、正当性缺失，以及相关因素考量不周全等问题。因此，对域外规制性征收的制度及其生成背景与法律规制等的分析，对于研究中国时下类似的都市法问题自然具有现实意义。需要说明的是，尽管西方诸国都有规制性征收或类似制度的存在和运作，[6]但是出现得最早、发展得最为成熟的则是美国，因此，本文的分析场域限于美国法。
二、规制性征收的一般理论：制度内容的展开
在土地经济学的观点上，土地利用变更活动往往会对利用区域产生或多或少、或正或负的公共建设需求与外部效应。特别是当土地低密度转为高密度利用时，明显地导致该地区公共建设需求的增加和环境资源容量的下降。然而，因特定社会成员—建设活动实行者—的建设活动所导致的对公共建设的需求与环境资源的消耗，相关改善措施的成本却由社会公众所负担，包括借助财政建设更多的公共设施、由社会公众忍受环境品质下降的后果等，因而不尽公平合理。此外，在城市规模不断扩张、人口日益膨胀的现代社会，为实现城市整体的安全、健康与普遍福利，政府的公共建设行政任务趋向繁重，使财政面临不支之窘境。因此，从社会公平正义、均衡行政任务与财政状况等诸因素出发，透过土地利用中的规制性征收以消除因变更利用造成的外部效应，藉由建设活动实行者承担公共建设任务成为一种必要。
