一、问题的提出

　　宅基地，主要是指农村居民的住宅用地及其附属用地，也有少量城市宅基地，是少数城市居民之私有房屋所占城市的国有问题。本文意欲探讨的农村宅基地使用权的流转，其中的限定的是前者，是指地理位置上处于农村的住宅用地及其附属用地。宅基地之所以能够成为一个特定概念，是与宅基地的历史演变分不开的。也正是因为农村宅基地所具有的特殊的历史发展过程，方使得农村宅基地使用制度面临诸多问题，进而导致农村宅基地使用权的流转问题变得相当繁复。

　　建国以后，在农业生产合作社的组建过程中，农民私有房屋及其所占有土地经历了特殊的演变过程。国有经济恢复时期（1949—1952年）和社会主义改造时期（1953—1957年）的宅基地权利制度，规定农民对宅基地拥有所有权。[1]1963年3月24日通过的《关于社员宅基地问题》确定了农村宅基地的使用原则，最高人民法院以《民通意见》的形式将农村宅基地的权属关系固定下来，即社员宅基地的所有权归生产队集体所有，一律不准出租出卖，但仍归社员长期使用。[2]至此以后，农村宅基地的所有与使用关系两分的二元构造长期未变。自20世纪80年代以来，由于农村经济的明显增强，农村建房用地大幅增加，宅基地需求量相应增多，有地区几乎达到“家家备料，村村动土”的程度。于是，在1986年出台的《土地管理法》以及1991年《土地管理法实施条例》均对农村宅基地的审批权限及相关程序作出了严格的限定，从而加大了对农村宅基地使用的调控力度。在2004年修订的《土地管理法》的62条也规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，此即人们常提的“一户一宅”标准。[3]九十年代中后期，城镇化步伐迅速加快，大量农民涌向城市，各种原因促使他们选择在城市长期居住而打算卖掉农村的房屋，而部分城镇居民则由于其他原因打算在农村买房。现实中，还可能存在农村村民购买本村以外的农村房屋等诸多情形。在这种供需刺激下，农村房屋交易日益频繁，出现了农村宅基地使用权流转的现象，众多“小产权房”脱颖而出。虽然没有国家颁发的土地使用证和预售许可证，不受国家法律保护，但是由于“小产权房”的价格一般只有同等位置商品房价格40%—60%，因此颇受部分城市购房者的青睐。[4]这也必然牵扯出另一个现实而又紧迫问题，即对农村宅基地使用权流转如何在制度上进行规制的问题。