论禁止不利变更原则在行政复议中的适用
初瑞英
【摘要】 《
行政复议法实施条例》第
51条规定的禁止不利变更原则，是行政复议制度的一大创新。禁止不利变更原则的产生主要基于对公民申请权的保护以及国家权力对个人权利的谦抑。基于禁止不利变更原则的法理依据，应该注意该原则的适用；针对适用中可能会出现的难点问题，应该制定相应的应对方案。当原行政行为违反了国家的强制性规定而适用了错误的法律、法规或出现了紧急状态时可以不适用该原则，但同时应当对申请人进行必要的救济。
【关键词】禁止不利变更原则；行政复议；适用
【全文】
禁止不利变更原则发端于德国的刑事诉讼制度（我国学者称为“上诉不加刑”原则），其后便以特有的魅力迅速在民事上诉、行政上诉等上诉制度，以及行政诉讼、行政复议等其他复审制度中蔓延扩散，成为复审制度中的普遍原则。行政复议禁止不利变更原则，有学者称为“行政复议不加重原则”，[1]对于这两个概念的同一性，笔者不敢苟同，从“不利变更”和“加重”的内涵中可端详其差异性。“加重”隐含着“之前已存在一个负担”，而后的行政复议决定在此基础上加重，因此，“撤销一个授益性行政行为”并不属于“加重”。“不利变更”的内容要广，包括负担加重、义务增多，以及既得权益减少。因此，行政复议禁止不利变更原则，是指依法定职权审查复议申请，虽然发现原行政行为违法或不当，但在复议申请的范围内既不得加重复议申请人的负担，也不得减损复议申请人既得的权益。
2007年的《行政复议法实施条例》（下称《条例》）引入该原则。第51条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”但实践中如何适用，如此寥寥数语，不得要领。本文在讨论该原则的法理依据的基础上，探究其在具体实践中的正确适用。
一、行政复议禁止不利变更原则的法理依据
行政复议机关在复议过程中，能否作出对申请人不利变更的变更，我国的《行政复议法》并没有作出规定。在《条例》制定之前，只有在2001年全国人大法工委就“行政复议机关能否加重申请人处罚问题”给国家环保总局的答复意见中，[2]首次体现了行政复议禁止不利变更的精神。为在行政复议中真正引人不利变更原则，国务院在2005年9月26日的《条例》（征求意见稿）的“总则”中就明确规定行政复议不得加重对申请人的处罚或法律责任。[3]由于行政行为种类的复杂性，单是“不得加重处罚”不能涵盖所有可被复议的行政行为，不得不改为更为抽象的表述—不利变更。又因为《条例》的制定必须以《行政复议法》为根据，所以，最初的草稿中将禁止不利变更原则硬与有错必纠原则规定在一起。但这两个原则很容易产生冲突：如果坚持有错必纠，就不能顾及纠错结果对当事人利益造成增加还是减少；而行政复议禁止不利变更原则的立法本意则是要让复议这个救济机制在发挥作用的过程中，不能让复议申请人在经过一番复议后，获得更加不利的后果，否则复议申请人则不敢申请复议，复议的救济作用也将无法发挥。基于这两个原则适用起来难以协调，故取消了有错必纠原则，只强调行政复议禁止不利变更原则。至于该原则的位置，若将其放在《条例》的总则中就显得过于突出，并且该原则仅仅是“对行政复议决定的指导性原则，加之对行政复议禁止不利变更原则内容本身不明确、不具体，可能引起争议的顾忌，因此建议低调处理，将行政复议禁止不利变更原则精简后放在行政复议决定一章。”[4]最终出台的《条例》在第四章“行政复议决定”第51条对其作出规定。
