四、破产管理人的监督机制

　　法谚语：“ 权力具有自我扩张的本性和肆意滥用的本能”。柏拉图在西西里岛冒险尝试失败后说过：“如果某人管理人类事物可以不承担责任，那么就必然产生傲慢与非正义。”[30]一项制度的良好运行，一方面要求设计制度者对制度设计本身的殚精竭虑，另一方面需要引入强有力的监督机制加以规束。鉴于破产管理人在破产程序中权力很大，总体上看各国破产法均较注重对破产管理人的监督，特别是赋予人民法院对破产管理人行为的司法控制权和否决权。在破产程序中，若仅靠法院的全程、总体监督，势必难以防止破产管理人侵害破产财产的发生，影响破产实施的效果，因此有必要确立多元化的监管主体。破产管理人作为破产程序的日常专门机构，通过对破产管理人的监督，可以防止破产管理人权利的滥用和失控，优化各个主体之间的相互关系，使破产程序沿着合法、有序的轨道进行。[31]

　　（一）破产管理人的自我监督

　　所谓破产管理人自身的监督，是指新破产法设定的善良管理人的注意义务之于管理人自身的监督。如果破产管理人未尽善良管理人之注意，而致破产财产遭受损失的，或者不尽应尽之注意义务而侵害破产人、债权人或其他利害关系人的合法权益时，应承担相应的损害赔偿责任。我国新破产法没有规定管理人必须提供执业担保，但在第24条规定，个人担任管理人的，应当参加执业保险，其目的在于增强管理人赔偿能力。正如我国台湾学者柴启哀先生所说：“盖破产管理人管理破产财团，职责重大，苟为课以抽象的轻过失责任，不足以保护破产当事人之权益也。”当然，盖因自我督促之约束力往往不够到位，故破产管理人的自我监督仅是整个监督体制的基础。事实上，破产管理人可以组织的名义对其成员进行监督，例如通过破产管理人会议的方式实施监督，制定章程规范成员的权利和义务，并依法约定相应的民事责任以督促成员忠实勤勉的履行职责。例如，在法院拟定某律师事务所的一名律师为破产管理人，而该律师事务所发现所指定人员与债务人有利益关系，就可主动申请回避。

　　一般而言，管理人在实现自我监督之时需实行行业自律性管理，由管理人组成管理人协会，或者由管理人所在的律师协会、注册会计师协会进行管理。有学者建议，在律师担任管理人职务时，律师事务所应当建立对破产管理人工作的“事务所主任—执行合伙人—项目负责人—执行律师”四级管理责任制。同时，律师事务所应当建立破产管理人工作的质量控制体系，[32]在事前、事中、事后三个基本环节对管理人行为进行监督。

　　（二）破产程序中的多方监督

　　由于管理人职责重大，为了防止管理人突破自我约束而滥用权利，有必要对管理人实行监督。依法理，凡所涉利益相关者，皆当有权对当事人进行监督，因此破产管理人的外在行为规制主体也就带上了多元化的特征，这些监督主体包括法院、债权人会议，债权人委员会以及债务人等。由此形成的多方监督机制应当包括以下几个方面：

　　1.法院的监督。既然对管理人的选任、撤换，法院有一定的决定权，法院当有一定的监督职责。例如对管理人资格的审查、通过询问、收缴书面材料或者许可等方式对管理人的某些重大活动进行审查、接受管理人就重大事项所作的报告等，对管理人更换与辞职的决定权。因新破产法相关司法解释陆续出台中，对于管理人队伍进行日常监督的机构尚未出现，笔者建议可在有权法院内成立一专门的管理机构（如专门的破产事务管理局）负责本辖区内的管理人名册变动。

　　2.债权人会议的监督，从监督机构来看，可以分两部分，一方面是债权人会议的监督，主要体现为对不称职管理人的更换建议权，例如管理人的选任和撤换方面的请求权、管理人提交的破产财产处理与分配方案审议权、管理人费用和报酬的审查权等；二是债权人委员会所从事的日常监督，要求管理人报告工作并就破产处分行为的询问权，例如对管理人掌控下的破产财产的管理、处分和分配进行监督、要求说明或者提供相关文件以说明职责履行情况。同时，在破产管理人不服监管时，债权人委员会有权申请法院于五日内作出决定。[33]