一、行政合同的内涵

　　台湾学者吴庚认为，行政契约（Verwaltungsvertrag， contrat administraf）又称为行政法上的契约或公法契约，是指两个以上之当事人就公法上权利义务之设定、变更或废止所订立之契约。[1]（P263）我国大陆学界对于行政合同内涵的理解却并不一致。有学者认为，行政合同是行政主体为了执行公务，或给予实现公共利益的需要，与公民、法人或其他组织在意思表示一直基础上所达成的设立、变更、终止行政法上权利义务的协议。[2]（P246）有学者认为，行政合同也称行政契约，有动态和静态两种含义。动态意义上的行政合同，又称行政合同行为，是指行政主体为了实现特定的行政目标，与行政相对人之间经过协商，双方意思表示一致达成协议的行为。静态意义上的行政合同是指行政主体为了实现特定的行政目标，与行政相对人之间经过协商，双方意思表示一致达成的协议。[3]（P304）有学者认为，行政合同是以行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意。[①]还有学者认为，行政合同，以法国法和德国法上的实践与中国学界基本认可的标准来定义，是指行政主体为实现行政管理目标，与行政相对人达成的创设、变更或者消灭行政法权利义务的协议。[4]（P27）

　　对于行政合同内涵的理解差异，主要体现为如下三个方面。首先，行政合同究竟是属于行政法范畴还是民法范畴？1997年，应松年教授在在《法制日报》上发表的《行政合同不应忽视》一文与梁彗星教授在《民商法论丛》中的《中国统一合同法的起草》一文的对立，正是该冲突的真实体现。笔者以为，从宏观的法域划分角度来说，行政合同无疑具有浓重的公法色彩，而修订后的《中华人民共和国合同法》第2条的规定明确把行政合同排斥在该法调整范围之外，似乎也可以视为是民法学界对于这一争论的最终回应。其次，行政合同是特指行政机关与相对人之间的合同还是也包括行政主体之间的合同？表面上看，行政法学界对于该问题的回答惊人的一致——普遍认为只要合同双方中有一方为行政主体即可成立行政合同——均作广义上的理解。然而问题在于，虽然界定概念时采广义的涵义，但在具体分析行政合同的性质时，却大多局限在狭义的角度，即研究视角过分集中于行政主体与相对人之间签订的行政合同，造成概念和性质分析的误差。吴庚对此问题却有着清晰的思路：“当事人为行政主体与私人间者成为隶（从）属关系契约或垂直关系契约（subordinationsrechtlicher oder vertikaler Vertrag），当事人均为行政主体者成为平等关系契约或水平契约（koordinationsrechtlicher oder horizontaler Vertrag），至于私人相互间在理论上亦有成立公法契约之可能，惟鲜少可举之实际事例。”[5]（P264）笔者亦认为，行政合同概念的周延性和性质分析的针对性并不存在矛盾，而作为最具行政合同典型特点的所谓的“垂直关系契约”，也将成为笔者在下文分析行政合同性质的主要样本。第三，行政合同在整个行政法学体系中的定位何在？杨海坤、章志远的《行政法学基本论》一书，将行政合同置于“行政行为”一编下的“新型行政行为”一章中。[6]应松年主编的《行政法与行政诉讼法学》将行政合同与行政许可、行政处罚等传统行政行为并列置于“行政行为”一编之下，在一定程度上模糊了行政合同定位的问题。[7]黄德林、夏云娇主编的《行政法与行政诉讼法学》将行政合同归为“行政行为”一编下的“其他行为方式”。[8]熊文钊教授的《现代行政法原理》则将行政合同界定为“行政相关行为”而放在行政法行为一编内。[9]笔者认为，不论如何定位，有两点至少是确定的：其一，行政合同仍属于行政行为的范畴；其二，行政合同由于其双务性和契约性，体现出一系列不同与传统行政行为的特色，属于新型的行政行为，是新世纪行政法律关系调整方式的重要支点。