以上分析可以看出，从民法学角度研究社会募捐行为，将其定位为民事法律行为，不能揭示社会募捐行为的本质，很难界定捐赠人、募集人和受益人三者的关系。研究社会募捐行为，应以募集人行为为重点，引入行政法学的研究方法和手段。
三、社会募捐行为再认识
认识社会募捐行为，首先需要明确社会募捐是一行为还是多行为，社会募捐是否是一类独立行为。社会募捐行为分为两个环节。一是募集人向社会发布募捐公告，公告募捐的时间、地点、募集财物使用对象或使用事项，捐赠人根据募捐公告实施捐赠行为，与募集人形成捐赠合同关系。二是募集人使用募捐财物，与受益人形成赠与关系。从募捐环节来看，很难认定捐赠人与受益人间形成了民事法律关系，既不属于单纯的赠与行为，也不属于典型的代理行为。在募捐法律关系中，募集人使用募捐财物受募捐公告内容和捐赠人意愿的限制，应当按照捐赠人或募捐公告要求的对象、范围、地域及事项使用募捐财物。因此，也不能将捐赠人的捐赠行为与受益人的受益行为分割开来作为两个民事行为。募集人在社会募捐活动中居于主导地位，可以依法自主组织募捐，在符合捐赠人或募捐公告要求情况下，募集人可以自主使用募捐财物。从募集人角度看，社会募捐行为应是一行为，并是一类独立的行为，包括发布募捐公告、接受募捐和使用募捐财物几个环节。
非政府组织承担部分政府公共服务职能是市民社会发展的结果。因此，现代公共行政被分为机关意义的公共行政和实质意义的公共行政。机关意义的公共行政被称为形式意义的公共行政，是由行政机关实施的活动。实质意义公共行政从公共服务角度定义行政，认为政府和社会组织实施的公共服务职能活动均是行政。促进公益事业发展和为困难者提供救助或帮助是政府的职责，募集人发起社会募捐以促进公益事业发展和救助困难者，承担的是政府公共服务职能。社会募捐具有行政性，是一种行政活动。
行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。[10]对行政相对人运用行政权是行政行为的重要特征，但不论是公益性社会团体还是行政机关的社会募捐行为均不运用行政权，参与捐赠是捐赠人意思自治的行为，募集人不能强迫捐赠人捐赠。由此可以看出，尽管社会募捐行为属于公共行政的范畴，但社会募捐行为并不是行政行为。
公务是指行政主体为了直接满足公共利益的需要而从事的活动，以及私人在行政主体控制之下，为了完成行政主体所规定的目的而从事的满足公共利益的需要的活动。[11]社会募捐行为不是民事行为，也不是行政行为，它是典型的公务行为。将社会募捐行为定位为公务行为有以下理由。
