当然，一些农村自2007年开始进行了以村民委员会管辖地域为范围的社区建设的试点工作，且这些试点工作在参照借鉴城市社区建设经验的基础上而进行。然而，现实生活中的城市社区建设是基于避免目前《城市居民委员会组织法》所规定的居民委员会无法践行居民自治的弊端[xxxiv]，尽管民政部于2004年11月公布了《城市居民委员会组织法（修订稿）》，但民政部所颁布的《城市居民委员会组织法（修订稿）》仍将居民委员会作为社区的主导组织，其成员涵盖了本社区所有居民，社区内其他自治组织的组织活动必须接受居民委员会的指导和监督，处理涉及全体居民利益的事务必须服从居民委员会的讨论与决定[xxxv]。尤其注意的是，业主团体是居住在同一区域的人们基于维护房屋所有权人自身利益需要而组成的由业主自己共同决定的团体组织，该修订稿所设计的社区内“业主委员会的成立方案需经居民委员会提请居民会议讨论决定”的程序无疑没有区分居民民委员会与业主委员会性质的差异，所以，在城市普遍建立业主委员会以及国家主导建立城市社区的前提下，居民委员会再承担业主委员会已经承担的职能就显得多余[xxxvi]，毕竟二者所及的成员范围不尽相同。既然法律所赋予的农村社区职能与村民委员会的职能在某种程度上相互重复[xxxvii]，却因农村物业管理与农村集体财产性质及成员的不同，农村所进行的以村民委员会管辖地域为范围的社区建设也就会重蹈城市社区建设的弊端。
需重视的是，现行村民委员会制度依据人民主权理念而设计。所谓人民主权其实就是人民为国家的主人，国家的权力属于人民，人民通过直接或间接委托的方式行使权力，我国主要通过间接代议制形式行使即人民代表大会制度[xxxviii]。但人民代表大会制度行使国家的公共权力，这些公共权力源于人们将自己的部分私权利的让与，经过人们选举而形成具有国家强制力的公共机关，无疑是在人民委托下按人民整体意愿实现其管理管理的职能，人民代表大会制度也就真正地践行了人民主权理念。尽管依据人民主权理念而设计的村民委员会制度可以培养人们的民主意识与习惯[xxxix]，却因村民委员会管理所属该地域事务的成员并不相同，若不加区别地直接将成员明定为该地域的所有人员，必然会显示公正，故依据人民主权理念而设计也就缺乏正当基础。由此，既然城市居民基于维护自己房屋的利益需要建立了独立于村民委员会而存在的业主委员会，已经不可避免地动摇了居民委员会的立法基础，同样，既然村民委员会所管理的农村公共事务为农村物业管理，故农村物业管理就应依城市业主团体进行设计。
四、结论
村民委员会性质上当属团体自治，其管理农村公共事务的成员理应具有该团体的成员资格。然而，村民委员会所担负的管理农村的主要公共事务本质上却为农村物业管理，缘于立法当时整个社会物业管理被忽视的特殊国情所致，农村物业管理也随之被忽视，立法机关遂误解了作为村民自治典型代表的村民委员会所担负的主要农村公共事务的性质，加之，立法以及实务中存在的村民委员会在没有农村集体经济组织的情形下担当管理农村集体财产职能的影响，致使村民委员会的立法模式存有前述诸多弊端。将村民委员会所管理的农村公共事务定位为农村物业管理及借鉴城市居民自治典型代表的业主团体的前提下，结合村民委员会性质为团体自治的理念，理应重新检讨村民委员会的立法基础，尽管学界主张制定村民自治法[xl]，因村民自治所涉及的事务性质及成员并不相同，必然相互冲突，无法真正彰显村民自治的理念，同时，因农村集体财产成员与农村物业管理成员并不一致，管理农村集体财产的村民自治组织理应单独立法。
【作者简介】
冯乐坤，男，汉族，甘肃榆中人，甘肃政法学院副教授，从事民法学研究。
【注释】本文系2004年甘肃省教育厅资助项目（项目批准号046—03）。
论述村民自治所存在的问题的文章较多，最为典型的为史卫民的《村民自治的未来发展与趋势》（载徐勇主编的《中国农村研究（2005卷）》，中国社会科学出版社2007年第1版）。
最早于1980年底，广西宜山、罗城两县一些农村就自发出现了一种全新的组织形式——村民委员会（也有的称为管委会、议事会等），以取代原来的生产大队，因为原来的生产大队已经由于家庭联产承包责任制的实行而日益趋于瓦解。随后，四川、河南、山东等省陆续出现类似的组织。
最典型的地方立法规定就是《广东省农村集体经济组织管理规定》与《湖北省农村集体经济组织管理办法》。
1982年12月31日中共中央政治局所讨论通过的《
当前农村经济政策的若干问题》认为，“生产队和生产大队是集体所有制的合作经济，有必要保留”；中共中央又在《关于1984年农村工作的通知》中主张，“政社分开后的农村合作经济组织应在群众自愿的基础上设置，形式和规模可以多种多样，其名称可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称”，同时规定“这种经济组织可以以村（大队或联队）为范围设置，也可以以生产队为单位设置；可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子”。
如《
土地管理法》第
10条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”。
广西宜山县屏南乡合寨村果地屯成立的村民委员会正是基于85户农民的契约，村民们集体选举产生了村民委员会，并且授权村民委员会管理村里的治安、社会秩序、调解等各种公共事务，而各位在契约上签名的村民都有义务服从村民委员会的管理。
周安平：《社会自治与国家公权》，载《法学》2002年第10期。
林来梵：《从宪法规范到规范
宪法》，法律出版社2001年版，第83-88页。
张文山、赵雅琦：《论中国村民自治制度与〈村民委员会组织法〉的重构》，载张文山等著《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社2005年第1版。
参见中南财经政法大学研究生社会实践课题组：《湖北省〈村民委员会组织法〉实施状况调研报告》，载刘茂林主编《公法评论》（第2卷）。
究其原因，一方面是基于填补当时农村地区“政社合一”的人民公社体制废除后所出现的公共权力和基层组织的空白状态，将人民公社改为乡镇政府后，生产大队的名称已经不再适宜，村民委员会的应运而生正好符合此要求，另一方面，部分城市于建国初期已经建立起一些群众性基层自治组织（后来统称为居民委员会），虽然国家曾设想将此种城市基层直接民主形式推广到农村，但上世纪50年代后所形成的人民公社制度却使此种城市基层民主形式无法于农村推广。相反，人民公社制度解体后所出现的农民自己管理农村公共事务的自治组织正好吻合国家初衷，也符合为消除以前专治体制所造成的恶劣影响而践行农村基层民主的实际需要。加之，当时正在起草82
宪法修改草案，立法机关随将其规定在
宪法之中。参见沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1998年第6期；郎友兴：《政治精英与〈村民委员会组织法〉的起草、颁布和实施之过程：一个博弈的视角》；徐勇：《村民自治的成长:行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思》，载《华中师范大学学报》2005年第2期。
何海波：《国家治理视野中的村民委员会》，载《行政法论从》第5卷，法律出版社2002 年版，第112 页。如此，就产生了认为村民委员会只要办理属于农村公共和公益事务的，皆为法律、法规授权行使行政权力的公共行政范畴，原则上都应当纳入行政诉讼。参见王禹：《我国村民自治研究》，北京大学出版社2004年第1版，第73页。
张景峰：《〈村民委员会组织法〉修订若干问题探讨》，中国—欧盟村务管理项目“村民自治的过去、现在和未来”国际研讨会征文。
参见中南财经政法大学研究生社会实践课题组：《湖北省〈村民委员会组织法〉实施状况调研报告》，载刘茂林主编《公法评论》（第2卷）。
唐鸣等：《村民委员会选举法律问题研究》，中国社会科学出版社2004年第1版，第41-42页。
参见1999年的《安徽省村民委员会选举办法》第9-10条、2000年的《吉林省村民委员会选举办法》第12-14条、2001年的《重庆市村民委员会选举办法》第14-15条、2002年的《河北省村民委员会选举办法》第10-12条之规定。
一些地方关于农村集体经济组织成员资格标准规定以户籍为基本标准，附加了年龄与履行义务等相应条件以便于实施，同时，又将具有集体经济组织成员资格授权予集体经济组织自己决定，如1996年的《湖北省农村集体经济组织管理办法》第15条、2006年的《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条之规定。与此同时，2002年的《
农村土地承包法》又原则规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。值得注意的是，一些地方在制定结合本地方的实际情形的《
农村土地承包法》实施办法时，又将农村土地承包的资格具体进行了细化，但这些具体实施办法却差异极大，如2004年的《山东省实施〈农村土地承包法〉办法》、2005年的《安徽省实施〈农村土地承包法〉办法》、2005年的《四川省实施〈农村土地承包法〉办法》以及2005年的《福建省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉若干问题的归定》规定的较为具体，相反，2005年的《新疆维吾尔自治区实施〈农村土地承包法〉办法》则规定较为原则，仅规定“本集体经济组织成员为户籍关系在本村的常住人员”。此外，实务界与学界已经提出了相应地确认农村集体经济组织的资格标准，最为典型的应为华生著的《农村集体经济组织法（民间稿）》（载中国农经信息网，2007年10月13日访问）、蒋月等著的《
农村土地承包法实施细则》与《审理农村征地补偿款分配纠纷案件的建议》（载蒋月等：《
农村土地承包法实施研究》，法律出版社2006版，第191-202页）。
参见2001年的《黑龙江省实施〈村民委员会组织法〉办法》第23条之规定、2001年的《北京市实施〈村民委员会组织法〉的若干规定》第17条第3项之规定、2001年的《广西壮族自治区实施〈村民委员会组织法〉办法》第7章之规定、2001年的《湖北省实施〈村民委员会组织法〉办法》第17条之规定、2000年的《上海市实施〈村民委员会组织法〉办法》第23条之规定、2002年的《江西省实施〈村民委员会组织法〉办法》第41条之规定、2004年的《吉林省实施〈村民委员会组织法〉办法》第32条之规定。
最高人民法院于2005年9月1日出台的《关于
审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第
22条规定，承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有；第23条规定，承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持；第24 条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。
钱玉林：《股东大会决议瑕疵研究》，法律出版社2005年版，第291页。
崔智友：《中国村民自治的法学思考》，载《中国社会科学》2001年第3期。
各地方的《〈村民委员会组织法〉实施办法》均在“村民会议的决定讨论内容”或者“村民委员会职责”中加以规定。
米有录、王爱平主编：《静悄悄的革命》，中国社会科学出版社1999年版，第7-8页。
蔡华主编：《物业管理法律理论与实务》，人民法院出版社2000年第1版，第17页。
2006年，广东东莞、浙江慈溪等地方的农村地区开展了农村物业管理的试点，让专业的物业公司管理农村地区的物业，获得了很好的社会效果。
参见熊进明：《农村土地政策的决策程序与决策原则》，载《中国农村研究》2001卷，中国社会科学出版社2002年版，第182-183页。
在制定
物权法的过程中，也出现了认为法律意义上的集体所有权并不真实存在也不可能存在且
物权法中没有其主体地位，应将农村土地所有权设计为一种区别于一般财产共有权的、与集体所有制相适应的、具有某种“身份”性质的特殊共有权的见解。参见尹田：《物权主体论纲》，载《现代法学》2006年第2期。
孟勤国：《
物权法如何保护集体财产》，载于《法学》2006年第1期。
一些地方注意到此弊端，相应进行了修正，但并没有重大突破，如《湖北省农村集体经济组织管理办法》第15条明确规定，“凡户籍在经济合作社或经济联合社范围内，年满16周岁的农民，均为其户籍所在地农村集体经济组织的社员”。
虽然学界已经有人意识到了农村公共事务与农村集体财产的区别，但没有意识到二者成员的差异。参见杨代雄：《乡土生活场域中的集体财产：从权力到权利》，载《当代法学》2005年第4期；潘嘉玮、周日贤：《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社2004年第1版，第213页。
吴毅、吴淼：《村民自治在乡土社会的遭遇—以白村为个案》，华中师范大学出版社2003年版，第233-239页。
沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》，1998年第6期；景跃进：《村民自治的意义阐释与理论化阐释》，载《中国农村研究》2001年卷，第109页。
参见吴毅、吴淼：《村民自治在乡土社会的遭遇—以白村为个案》，华中师范大学出版社2003年版，第66页。
目前《
城市居民委员会组织法》除了规定理涉及城市居民利益的自治事务外，主要职责为办理基层政府委托的行政事务，居民委员会的负责人由选举产生，其办公经费、人员薪酬、办公场所以及维持正常运行的条件由地方财政供给，居民委员会更像政府派出的自治机构。但上世纪50年代末城市形成了以单位制为主体的社会，绝大数城市居民归属特定的单位，单位承担着城市居民的全面社会功能，居民委员会仅由少数无就业能力且没有归属特定单位的人组成，由此，城市社会被高度结构化于国家体系，国家与城市社会几乎是重合的，城市居民的自治空间十分狭小，城市居民与其单位的联系要远大于与居民委员会的联系，城市居民只是被动地参与居民委员会活动。随着城市经济体制改革，单位制逐步地向社会制转变，原由单位承担的社会职能开始剥离给社会承担，城市居民逐渐主动参与居民委员会的活动。然而，居民委员会本身设置的行政化因素却一定程度上削弱了城市居民的积极性，加之，现实生活中居民委员会又承担了许多政府委托的行政事务，居民委员会的自治功能没有充分彰显出来，居民委员会与城市居民之间其实为一种义务关系，城市居民参与居民委员会的积极性也就不高，通常多数居民选择委托投票方式参与选举，且同一家庭成员参与投票往往委托一人。进而，城市居民也就缺乏居民自治与维权的内在诉求。
参见《
城市居民委员会组织法（修订稿）》第
6条与第
18条之规定。
参见柴小华：《当居民成为业主—试论城市社区居委会与业委会的整合》，载《宁波大学学报》2005年第5期。
实际上，不少学者一直对作为村民自治组织的典型代表的村民委员会怀有很大的期盼，希望其能够真正地实践农村基层民主，但也有不少学者对农村实行村民自治提出了批评与质疑，但这些批评与质疑并没有意识到现行立法者误解了村民委员会的设计基础，故无论何种见解均无法有力地为重新设计村民委员会提供可靠地依据。参见沈延生：《对村民自治的期望与批评》，载《中国农村研究》2002年卷，中国社会科学出版社2003年版。
徐秀义、韩大元主编：《现代宪法学基本原理》，中国人民公安大学出版社2001年第1版，第191页。
农民群众在村民自治实践活动中学会和掌握投票、竞选演说、议事表决、少数服从多数的同时保护少数人的合法权益等民主技术和文化。参见徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年第1版，第384页。
潘嘉玮、周日贤：《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社2004年第1版，第228-236页；张文山、赵雅琦：《论中国村民自治制度与〈村民委员会组织法〉的重构》，载张文山等著的《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社2005年第1版；唐鸣：《关于完善村民自治法律体系的两个基本问题》，载《法商研究》2006年第2期。
