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村民自治立法之批判

  

  此外,就村民自治所引发的纠纷的救济途径而言,现行《村民委员会组织法》并无明确规定,虽然部分地方所制定《<村民委员会组织法>实施办法》规定了解决纠纷的途径,但这些规定均坚持通过行政途径或立法途径解决,并没有建立以团体自治理念为基础的司法救济途径[xviii]。虽然最高法院基于解决农村集体财产收益分配纠纷于2005年9月出台的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第1款规定“承包地征收补偿费用分配纠纷,人民法院应当依法受理”,第22— 24条又相应规定了土地征收补偿费用分配的处理意见[xix],第1条第2项却规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。据此,司法实务中除了承包地征收补偿费用分配纠纷以外的其他类型纠纷并不能通过司法途径得以解决,但承包地征收补偿费用分配纠纷的产生其实由具体体现村民自治理念的村民会议决决议或村民委员会决定而引起,这无疑赋予了村民自治纠纷的司法救济途径。既然毕竟村民自治为团体自治,村民会议所作出的一切涉及其成员利益决议应与公司法领域的股东大会决议性质一致,均属于一种特殊法律行为类型,原则上应适用民法关于法律行为的基本规则[xx],村民会议、村民委员会组成人员的表决、选举等程序违反法律、法规或者自治章程的就应借鉴《公司法》第22条第2款所规定的“股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程,或者决议内容违反公司章程的,股东可以自决议作出之日起60日内,请求人民法院撤销”立法精神进行设计。如此,才能真正地建立以团体自治理念为基础的属于私法范畴的解决村民自治纠纷的司法救济途径。


  

  总之,村民自治组织的自治权源于自治组织内的全体农村居民的授权,村民委员会本身不是作为政权组织存在,而是由基层居民所组成的自治组织[xxi],村民自治其实为团体自治,强调团体内部事务由全体成员自己决定。当然,除了管理农村公共事务的村民委员会遵循以外,管理农村集体财产的农村集体经济组织等农村团体亦如此。既然村民自治属于团体自治,强调团体内部事务由全体成员自己决定,但前述各层次立法实践实际上悖理了村民自治为团体自治的本质,所倡导的村民自治理念也就无法得以实现。为了践行村民自治,就必须在检讨村民委员会目前立法模式的前提下,重现构建以团体自治理念为基准的村民自治法律,但团体自治理念源于私法自治,故重新构建的村民自治法律应当隶属于私法范畴,由此,前述弊端也就能够得以避免。


  

  二、农村公共事务性质的误解


  

  依前述,作为我国大陆农村村民自治典型代表的村民委员会的起源其实是国家退出对农村公共事务管理后,基于农村公共事务管理之需,农民自发而进行管理的组织形式,现行《宪法》遂将其定位为“群众性自治组织”。然而,村民自治于农村现实生活中不仅通过管理农村公共事务的村民委员会得以体现,且还通过管理农村集体财产的农村集体财产经济组织得以体现,只不过,因国家主导及现行法律规定使然,农村均设立了村民委员会,仅部分地方分别设立了村民委员会与农村集体经济组织,所以,村民自治理念主要通过村民委员会予以体现,村民委员会担负着管理农村公共事务与农村集体财产事务双重职能也就理所当然。


  

  需注意的是,农村公共事务其实为农村居民因居住在同一农村而天然的形成,居住同一农村的人们往往形成一个相对独立的生活共同体,所发生的公共事务就有必要进行共同管理。现行《村民委员会组织法》明定的村民委员会所管理事务为“本村的公益事业和公共利益”,地方立法亦如此规定[xxii]。但现实生活中的农村“公益事业和公共利益”主要是围绕农村房屋以及相关的配套设施而进行规划、维修、管理等活动,村民委员会最初产生的主要根源也正是基于此种考虑[xxiii];农村中的社会优抚工作、救灾救济和扶贫工作、农村养老保险和社会保险工作、义务教育、医疗卫生、实行计划生育、生态环境保护等公共事务因涉及农村每个人的利益,当属政府工作范畴,村民委员会仅为协助政府行政的角色。因前述农村公共事务主要基于农村房屋及其配套设施管理而进行,这与目前城市物业管理本质上具有一致性,毕竟2003年实施的《物业管理条例》所规定的“房屋及配套的设施设备和相关场地”等城市物业范围其实在农村也普遍存在。



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