村民自治立法之批判
冯乐坤
【摘要】 村民自治组织性质上当属团体自治，村民自治事务理由团体全体成员共同决定，但现行法律以及地方立法规定实际上误解了其应为团体自治的本质。同时，因村民委员会所担负的管理部分公共事务本质上为农村物业管理，加之，村民委员会在没有农村集体经济组织的情形下担当管理农村集体财产角色的影响，致使村民委员会的立法设计基础不尽合理，所以，在将村民委员会所管理的部分公共事务定位为农村物业管理及与借鉴城市居民自治典型代表的业主委员会的前提下，应重新检讨村民委员会的立法基础，同时，因农村集体财产成员与农村物业管理成员并不一致，管理农村集体财产的村民自治组织理应单独立法。
【关键词】团体自治；农村物业管理；农村集体财产
【全文】
肇始于上世纪80年代初的村民自治其实就是指我国大陆农村农民通过组建一定的组织形式管理属于自己事务，尽管已经被我国大陆农村地区所践行，但现实生活中具体体现村民自治理念的相关制度所存问题较多[i]，致使农村现实生活中无法真正地践行村民自治理念，究其原因，最主要的是因特殊国情影响，无论村民自治理念的提倡者，还是村民自治制度的设计者均误解了村民自治制度的设计基础，所设计的相关村民自治制度也与村民自治本质相悖。为了重塑村民自治制度立法模式，结合目前村民自治所存在问题，本人特作如下批判：
一、村民自治性质的实践悖理
作为农村现实生活中村民自治最为典型代表的村民委员会一定程度上就是村民自治的代名词，且目前村民自治也主要以其为核心进行研究。就村民委员会的最初起源而言，无非就是原政社合一的经济管理体制基本解体后，普遍出现了公益事业和公共事务无人管理的混乱状态，由人民公社转化过来的乡镇政权作为最基层的政权组织面对此种情形却显得力不从心，农村地区就出现了自发性的村民自治组织进行管理[ii]。此种村民自己管理自己事务的有益实践于1982年8月中共中央转发的《全国政法工作会议纪要》中得以首肯，同年12月通过的《宪法》第111条遂赋予了村民委员会的“基层群众性自治组织”地位，随后的全国人大于1987年11月通过了《村民委员会组织法（试行）》，1998年全国人大又正式颁布了《村民委员会组织法》，大多数地方又规定了各自的《＜村民委员会组织法＞实施办法》及《村民委员会选举办法》，由此，形成了较为完整的村民委员会法律体系。与此同时，管理农村集体财产的农村集体经济组织其实也体现着村民自治理念，只不过，在原公社经济组织体解后，农村经济组织仍按原规模延续下来，经营方式却由原来的集体经营变为家庭承包经营，部分地方虽然已经明确规定了相关管理农村集体财产组织的设置[iii]，中央级立法却一直没有明确规定[iv]，1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》遂规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。至此，在原生产大队、生产队的公共事务管理职能分别被村民委员会、村民小组替代的前提下，因现实生活中农村集体财产经济组织的缺乏，村民委员会和村民小组于实务中又充当着农村集体经济组织的角色，亦也得到了法律认可[v]，1998年修订的《村民委员会组织法》仍维持此种规定。
就目前村民委员会所享有的管理公共事务权利而言，其来源并非国家授权或委托产生，而是村民通过村规民约的形式将自己固有的部分权利让渡整合后，由村民集体行使，也就是说，村民通过契约形式将自己的部分权利让渡出来，赋予村民委员会来行使，村民有服从管理的义务[vi]。尽管我国大陆农村地区的村民委员会是由各级政府主导下所设立，但村民委员会管理该农村公共事务的权力源于村民的委托授权，而非其他主体的授权，村民委员会其实就是一个自治组织，其管理权源于自治组织内的全体成员授权。所以，作为自治组织的村民委员会本身并不享有自治权，其所享有自治权基础在于村民都有处分自己权利的自由权。另一方面，村民委员会与农村集体财产经济组织是并存的，村民委员会只在没有集体经济组织的情形下，才能管理农村集体财产。当然，承担管理农村集体财产管理职能的农村集体经济组织实际上代表农民集体行使集体财产所有权，其权利来源无非就是全体农民的授权，如此，也就形成了1990年5月国务院发布的《乡村集体所有制企业条例》第18条所规定的“农村集体企业的所有权主体为投资该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会（农民代表大会）或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权”，据此，农村集体经济组织属于自治组织当无疑问。
