我国一些城市也仿照国外的做法,开展了消费争议仲裁试点。自1998年起,鞍山、石家庄、杭州、湖州等地先后在消费者协会成立了仲裁机构,开展了通过仲裁解决小额消费争议的探索。这些试点城市均将消费争议仲裁办事机构设在当地消协,有的取名为“××市仲裁委员会消费争议办事处”,有的取名为“××市消费争议仲裁中心”,有的则干脆取名为“××市消费争议仲裁庭”,人员则由消协选派,经仲裁委培训,取得仲裁员资格。该项尝试在个别城市已取得初步成效。截至2001年5月底,湖州消费争议仲裁中心已受理消费争议案件50起,结案44起,并已全部履行。但在其他试点城市,消费争议仲裁机构受理案件却颇为冷清。辽宁本溪仲裁委消费纠纷仲裁庭从2000年8月成立后的一年时间里,总共仅仲裁了3起案件;山东济南的历下区、天桥区以及安丘、寿光两市消费争议仲裁办事处,从2001年2月份成立到2001年7月,总共才受理消费争议案件8起。[7]对此,消协相关工作人员认为,这除了“宣传不够”的原因外,主要是仲裁协议的达成有困难,这样就缺少了进入仲裁程序的先决条件,如果有任何一方不同意,仲裁机构就无法受理。为此,鞍山市消协通过努力,已经商定1家农膜销售企业和3家商店在信用卡或者收据上公开明示:消费纠纷调解不成的,由鞍山市仲裁委员会仲裁解决。浙江省则在《消费争议仲裁暂行规则》中规定,销售者、生产者以“信誉卡”、“三包卡”、“产品使用说明书”等形式作出仲裁承诺,消费者认可并同意仲裁的,视为达成协议。
试点工作亦曝露出较多问题,比如人们普遍对仲裁的认识不足;仲裁协议的达成较为困难;消费者“吃亏”后,总想找新闻媒体曝光,很难遵守“仲裁不公开进行”这一通行原则;相比消协的免费调解,仲裁收费过高,当事人不愿意接受等。
面对类似问题,其它国家已有多年的成功运作经验,各国的做法虽不完全相同,但都符合消费者纠纷小额和分散的特点,坚持了如下几个原则:(1)仲裁的自愿性。仅在当事人明确表示同意接受仲裁,即有仲裁的合意时,才能提交仲裁。为解决仲裁协议达成困难的问题,通常采取与行业协会或企业联合会合作的方式,由企业通过某种可以让消费者公开知晓的方式,明示同意提交某个消费者仲裁机构仲裁。(2)免费性。世界各国成功运作的例子基本上都是对消费者免费,所需费用有的由国家拨付,有的由企业或会员提供,有的则来自于某些基金。即使收费,也是象征性的低收费。(3)快捷性。裁决的作出少则20几天,多则3—4个月,极为快捷。如美国的BBB平均为21天,西班牙的消费仲裁机构为4个月。(4)终局性和执行性。(5)不公开性,这一点尤受企业欢迎。
由于国情的不同,各国的消费者争议仲裁除具有上述共同特征外亦各有特色。最大的不同是消费争议仲裁机构的设置。有的设在法院,如美国;有的设在行政部门,如西班牙消费仲裁机构即由行政性质的机关所确立及管理;有的是在仲裁委员会中设立专门的消费仲裁机构,如美国的AAA;有的设在行业协会性质的民间组织中,如美国的BBB;还有的由消费者协会与行业协会或商人联盟共同推动设立,如葡萄牙。澳门的消费争议仲裁中心则设在“消费者委员会”之下,该委员会在职能上与我国消费者协会相似。
借鉴国外的做法,我国消费者争议仲裁机构的设立,可以虑像葡萄牙那样,由各地消费者协会与当地的行业协会或工商业联合会合作,共同推动设立“消费者争议仲裁中心”,作为专门解决消费者争议的民间机构,该仲裁中心应独立于消费者协会和经营者协会以示公正。此种模式能够充分体现消费者仲裁的独立性,不会有偏向于消费者一方或者企业一方的嫌疑。同时,利用消费者协会和经营者协会的团体组织地位,也有利于仲裁协议的达成。如果设在行政部门,则与行政部门的政府管理职能不相协调,容易淡化消费者仲裁的民间性。如果设在仲裁委员会中,又不容易与商事仲裁相区别,其业务发展空间也会受到商事仲裁的影响,难以发展壮大。若设在行业协会,消费者恐怕难以接受;若放在消费者协会,企业恐怕也不愿意接受。