关于政府信息免予公开典型条款的几点思考
贺诗礼
【摘要】 《
中华人民共和国政府信息公开条例》规定，涉及国家机密，商业秘密和个人隐私的政府信息免予公开，这与其他国家的信息开放制度十分相似，但仅这三个免予公开的规定并不能包括政府官员（行政机关）拒绝公开的内容，诸如政府讨论过程中的信息，执法性的信息和根据其他法律须保密的信息，建议对条例修正时将这三类信息纳入信息公开的豁免范围，免予公开。
【关键词】政府信息；政府信息公开的豁免
【全文】
世界上大多数“信息自由”或“信息公开”法律的制定都是为了尽可能鼓励和要求政府持有的各项文件和记录能尽量充分公开。这就是被称为“最大限度公开”[1]或“推定公开”原则。根据这一原则，一般由政府承担义务或“举证责任”通过证明其希望拒绝提供的信息属于适用的“信息公开”法所规定的有限的公开例外范围来证明这些信息不应该被公开。
即使某项法律或法规没有清楚规定“推定公开”原则，例如中国国务院最近颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》，通过一部信息公开法律本身就大大提高了公众对透明度和对政府持有的信息的获取权的期待值。在中国，党政高级官员关于人民“知情权”的言论以及有关新《政府信息公开条例》的新闻报道激起公众相当大的热情，以致2008年5月1日《政府信息公开条例》生效后，退休工人和农民以及律师和法律教授等立即递交信息公开的申请，并就政府拒绝公开其持有的信息而提起上诉。
世界各地的信息公开法律普遍承认政府有责任公开其产生和持有的信息，以及公众获得信息的权利，都必须服从于为某些具有优先权的公共利益而规定的正当和社会可以理解的限制。公开信息的责任和获得信息的权利“必须根据保护其它权利和自由以及保护更广泛的公共利益而加以平衡。”[2]这类限制被称为“免予公开”作为普遍公开信息总体原则的某些例外。
尽管如此，建立官方和公众接受并信任的信息公开制度中关于信息公开的种种例外应该尽可能清楚地在法律中阐明，从而使政府官员对哪些信息应该公开、哪些信息不应该公开有章可循，并使公众的期望值能得到有效的调整。当然，如何确切界定这些例外是必须由各国政府和人民做出的政治决定。
美国的《信息自由法案》是现代信息公开法律中较早的一部。它确立了一项法定推定：即联邦记录一律向“任何人”公开。这项推定可以通过有效地证明某项记录属于九项法定免予公开中的任何一项而被推翻。[3]根据《信息自由法案》，信息免予公开属裁量性而非强制性，行政机关不引用某项信息公开免除的决定不受制裁。
中国的《政府信息公开条例》不仅没有明确阐明推定公开原则，[4]它还提醒说，作为一般原则“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”（第8条）。这些所谓的“三个安全一个稳定”都属于法律未予界定的广泛类别，因而难以执行。此外，《政府信息公开条例》第35条第5款的规定使政府官员可能因“公开不应公开的政府信息”而承担刑事责任。总而言之，《政府信息公开条例》建立的原则好像更接近于“推定不公开”，似乎与条例第一条所规定的“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”总目的不一致。
