论政府的信息形成权及当事人义务
于立深
【摘要】 在政府信息公开问题背后，隐藏着另外一个重要问题—政府信息的来源和收集。政府具有信息形成权，其合法性基础在于正确行政决策和信用社会建构以及政府保护私人权利和公共利益之管制权的有效运用的需要。政府具有自主形成信息的权力，也对公民、法人和其他组织享有强制性信息申报请求权、信息强制保留请求权、信息强制披露请求权、信息调查权、信息档案形成权和保持权、信息技术使用权、获得信息预算支持权以及对违法信息收集的制裁权。政府的信息形成权的运用也给相关当事人带来了负担和义务，因此在信息领域应妥当处理政府公共权力与私人权利的平衡关系及合理地运用平衡技术。
【关键词】政府信息；形成权；当事人
【全文】
《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日起实施，标志着我国公民知情权和开放政府的实证法保障制度已经初步确立。政府信息公开制度侧重调整公民获得信息的权利和政府公开信息的义务，其背后隐藏着另外一个重要的法律问题——当公民要求政府提供信息时，政府为什么会有“信息”？信息公开中的“信息”是如何形成的？政府保有的信息和政府赖以决策的信息从何而来？这些问题关系到一个新的法律现象—政府的信息形成权力和相关当事人的义务。正是因为政府正确地运用了“信息形成权”才使公民获得了可用、可信和可以交换的信息及其衍生利益，随着公民知情权利的增长以及政府管制和决策对信息收集需要的扩张，对政府信息问题的研究不应该再局限于政府信息公开义务和资讯获得权等传统问题，应转而关注政府收集和处理信息的权限、成本和收益以及当事人的负担等问题。
一、政府的信息形成权之合法性基础
按照美国管理预算局发布的《联邦信息资源管理》规章（OMB， Circular A-130， Management ofFederal Information Resources of 1996）第6条的解释，信息（information）是指“对事实、数据或观点等的知识的传递或描述，这些知识可以存在任何媒体或形式之中，包括文本、数字、图表、图形、叙述或视听形式。”按照我国《政府信息公开条例》第2条的定义，“政府信息”是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”从外观物质形式上看，“政府信息”表现为行政机关所持有或保管的文书、图片、记录、照片、摄影、录音、微缩片、计算机处理数据等可供听、读或理解的文书或物品。从实质内容上看，以文书或物品形式表现的“政府信息”包括客观事实和意见两方面内容。
政府对信息的收集、处理能力随着政府职能变迁和社会发展呈现出扩张趋势，尤其是进入福利社会和管制国家之后，政府对信息的控制力更是发展到极致，政府的信息形成权之合法基础探讨也随之成为一个极其重要的法理问题。概括地说，政府的信息形成权的合法性基础体现在五个方面：
（一）正确决策的需要
毛泽东认为“没有调查，没有发言权。”“一切结论产生于调查情况的末尾，而不是在它的先头。”{1}（P109-110）信息形成权是政府作出正确决策的基础，因为取得信息是进行行政活动的第一步，“行政机关如果不掌握必要的信息就不能进行任何有效果的活动，特别是在高度工业化和信息化的现代社会中，行政效率在很大程度上依赖于迅速和准确的调查。”{2}（P327）“情报是燃料，没有它行政机器就无法发动。知识就是力量的格言对行政法很适合。行政机关要机智地行使其制定规章权和裁决权（实体法上的权力），就必须知晓委托它管理的那些领域里的实际情况。”{3}（P82）行政机关依靠信息运转，“没有信息，行政机关便不能从事管理工业、保护环境、起诉欺诈行为、征收税款或授予拨款等活动。适当的决定要求精确的资料数据……。”{4}（P77）勿需赘言，准确、及时和充足的信息可以提高行政决策的质量，而信息匮乏或不准确则将扭曲或者抵消行政决策制定的智识能力。{5}（P434）行政机关通过统计普查、行政检查、行政调查等手段获得信息或要求当事人保留和披露信息，目的之一就是为了做出正确行政决策。
（二）信用社会的建立
阿克洛夫教授认为，非对称信息（asymmetrical information）导致了交易市场中大量“不诚实成本”（the costs of dishonesty）出现，“在不发达国家，商业中的不诚实是一个严重问题”。{6}（ P495）显而易见，不诚实的、没有信用的社会注定是一个没有公正和效率的社会，社会越复杂越需要信用来维系，越需要通过法律制度来保证信息资源的真实性、准确性，通过立法来建立个人和企业的信用史。中国社会信用体系建设的重任迫在眉睫，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的规划目标中就要求“以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。”目前，我国最大的信用问题是政府收集和公开的信息的准确性和及时性问题，因为“信息不完全比没有信息更糟糕” {7}（P7）
（三）政府管制权的衍生品
政府享有“警察权”（ police power），是指与自然权利相对的、政府对城市或乡村的管制或者治理，是政府基于保护目的而对个人施加的“管制权”（regulatory Power）。[8]（P272）政府的信息形成权是一种派生权，是政府享有的警察权力的衍生品，其基础是政府对社会生活和私人自由和权利的管制权。也就是说，信息形成权是政府管制权的衍生品，凡一个政府具有对社会的合法统治权，也就自然地拥有对社会的信息形成权和控制权，“行政机关要求私人按照一定方式和内容制作文件、记录和提供报告，属于行政机关正常的管理权。”{2}（P331）政府运用信息形成权，一是满足了国家安全对信息的需要，二是满足了社会良性发展对信息的需要。例如，《艾滋病防治条例》规定艾滋病监测和信息分析、处理是卫生行政机关工作的一部分。
