其实，自1919年“五四”运动以来的近百年来，进步人士及中国共产党人在争民主的过程中，一直是把民主作为奋斗的理想目标、目的，几乎没有认真思考过民主这一根本问题。民主相对于专制而言，是善的、好的，但是民主决不是绝对的善与好，民主的善必须与法治相结合，才能扬民主之善而遏制其恶。人们往往看到的是民主之善，而对民主之恶常常丧失警惕。实际上，民主作为一种多数人的权力，也如同其他任何权力一样，必须予以限制，否则就会出现“多数的暴政”。“现代民主必须是法治化的民主。正像没有民主的法治就是专制一样，没有法治化的民主也是专制，且为祸较前者尤烈。”[25]人们对民主常常抱有一种误解，以为“只要权力是经过民主程序授予的，它就不可能是专横的。” 民主论不是永远正确或确定的，哈耶克坚持认为，我们不应该忘记，“在一个专制统治下常常比在某些民主政治下有更多的文化上和精神上的自由——至少有一点是可以想见的，在一个由极其齐整划一的和极其教条主义的多数所支配的政府之下，民主政府可能和最坏的独裁制度一样的暴虐”。实际情况是，“民主的控制可以防止权力成为专制，但并不是只有民主存在就可以做到这一点。”[26]民主只不过是从权力的来源这一元点限制权力专断，却没有在权力的行使方式上作出限定，对于源于民主的权力只有将其纳入法治的程序式轨道，才能给民主权力套上民主化的法律枷锁，从而彻底避免民主下的任何专断。因此只要有一些普遍原则来限制多数人和政府的行动，个人就不必害怕强制权力，如果没有对民主的限制，那么民主的尽头就是暴政的起点。[27]然而，中国的政治精英包括共产党人及党外民主人士对民主之可能带来的暴政还是缺乏应有的认知，所以制宪者从“五四”宪法最初设计之时就未能洞察民主之弊，以致宪法文本中从未有对民主权力进行约束与限制的规定。正如韩大元所指出的：“在50年代初，宪政体制的确立与宪法价值社会化过程中，民主成为主要的价值追求，是思考宪法问题的出发点和基本方法。在民众的观念与思想体系中，宪法实际上是民主的代名词，还不能从法治的角度认识宪法，对宪法的理性缺乏必要的理解。”[28]实际上，不仅民众有这种认知，最关键、最重要的是当时的立宪者们乃至宪法学界也抱有这种普遍的观念，把民主当作宪法本身，宪法就是一种“民主的政治”的产物。把宪法等同于民主，对宪法的拥护，就是对民主的拥护，所以，在宪法的起草时几乎很少从权力限制的角度考察宪法的目的与宪法结构。笔者认为，当时中国民众、政治精英、学界精英等之所以对民主抱以信任，主要是基于三个因素的考量：一是人民不会为非；二是人民的国家不会为非；三是执政党不会为非。人民作为一个整体，被认为是道德共同体，人民的意志永远是正确的，这显然受到了卢梭的“公意”永远不会犯错误的人民主权理论影响。人民不会犯错误，人民组成的共同体“国家”也不会犯错误；共产党作为执政党，是社会的道德精英，民主的中坚力量，它没有丝毫的个人利益和私利，它以人民的利益为自己的利益，它的意志代表了人民最根本的意志，所以它当然也不会犯错误。因此，由于立宪者们缺乏法治思维的宪政理念，当然不会以法治限制民主权力。所以，“五四”宪法所确立的宪政是民主宪政而不是法治宪政。

　　三、立宪目的之三：确立“议行合一”的威权政府

　　我国的人大制度不同于三权分立制度，人大制度是一种“议行合一”的权力体制。 “五四”宪法第2条规定：“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。” 第21条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”第22条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。” 第55条规定：“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。”这些宪法规定说明：人民代表大会是人民行使权力的机关，属于国家权力机关。其他一切国家机构，包括国家主席、国务院、人民法院院长、人民检察院检察长，都由人民代表大会选举产生，隶属于人民，服务于人民，接受人民的监督，努力为人民服务。第28条规定：全国人民代表大会有权罢免中华人民共和国主席、国务院总理、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；第52条 规定：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作”；第80条 规定：“ 最高人民法院对全国人民代表大会负责并报告工作”；第84条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作。”因此，刘少奇在1954年9月15日在第一届全国人大第一次会议上做《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“我们的国家行政机关决不能脱离人民代表大会或者违背人民代表大会的意志而进行活动。”“我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。”[29]所以，“五四”宪法所确立的人民代表大会制度是一种人民权力至上的制度，一切国家机关由它产生并向它负责。由于没有规定对人民民主权利或立法权力进行监督与制约，所以可以推定立宪者是出于对人民民主的高度信任而思考的，人民不会为非、人民是道德的共同体是立宪者的道德理念。第81条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”检察监督只监督除了人大以外的其他机构，从而“五四”宪法确立了中国特色的检察监督体制。然而不受监督与制约的人民民主宪政是极其脆弱的，一旦代表人民行使国家权力的领导人走向专制独裁，人民的权力就会被其夺走。基于此，托克维尔才断定：“无限权威是一个坏而危险的东西。”他说：“在我看来，不管任何人，都无力行使无限权威。我只承认上帝可以拥有无限权威而不致造成危险，因为上帝的智慧和公正始终是与它是权力相等的。人世间没有一个权威因其本身值得尊重或因其拥有的权利不了侵犯，而使我愿意承认它可以任意行动而不受监督和随便发号施令而无人抵制。当我看到任何一个权威被授以决定一切的权利和能力时，不管人们把这个权威称做人民还是国王，或者称做民主政府还是贵族政府，或者这个权威是在君主国行使还是在共和国行使，我都要说，这是给暴政播下了种子，而且我设法离开那里，到别的法制下生活。”[30]