引 言

　　一辆无牌证自行车遭遇巡警盘查，车子的合法来源被查证，事情却没有了结，5名无辜的内勤警察错愕间毙命于毫无防范之中，人们的错愕则久久难消；一个已经被挖成大坑的工地中孤零零地伫立着一幢两层小楼，它的四周被挖成了悬崖峭壁，成为城市拆迁中拔不掉的“钉子”；一起14岁女孩溺水身亡的刑事定性之争，演变成一场严重的打、砸、烧群体性事件，事先没有任何征兆[①]……这就是人们耳熟能详的所谓“袭警事件”、“钉子户事”、“瓮安事件”的梗概。诸如此类的极端事件，都不是纯粹偶然发生的，且都肇始或反映出行政主体与相对人之间的关系紧张[②]。事实上，政治语境中对于官民疏离的久无良策，信访部门对于缠诉缠访的无可奈何，社会公众对于官场潜规的病态默认等等，都至少反复说明了这个行政法基本问题的解决之难，并暗含了这样的诘问：隔阂、紧张、对峙，是行政双方关系形态的“胎记”吗？

　　法治是人类文明的重要成果，法治社会行政主体与相对人之间的关系，自应规范在法治形态下。行政的本能是维护良好的社会秩序，祸及自身的治安或刑事事件确属始料不及。时下，“和谐”正成为一个社会关键词，行政主体与相对人关系的和谐对于构建和谐社会则具有突出意义。这不仅因为“行政机关与相对人一方的现实矛盾关系及其在法律上表现的权利义务关系是行政法永恒关怀的主题。”[③]更重要的是，在当代日益膨胀的“行政国”中，相对于其它社会主体关系，行政双方关系形态更具有标本意义，更切中以人为本的价值内涵，更具有生成、左右和熏染其它关系形态的“酵母作用”。因此，深入探讨并解析相应的法理基础、制度痼疾和解救理路，尤显意义重大。不过，由于这实在是一个关涉理念、制度、手段等诸层面的全局性问题，盲人摸象式的认知、隔靴搔痒般的寻诊以及偶发案例的汇总便显得于事无补。质言之，这个话题更宜在宪政视域中展开。因此，本文尽管专业指向行政法，但同时会兼顾宪政视角。

　　一遇行政主体与相对人关系问题，人们很容易从“关系”、“社会关系”、“法律关系”、“行政法律关系”等概念的语义限缩中剥离出“行政主体与相对人的法律关系”的内涵，也很容易造成与本文旨意的混淆。必须重申：本论题与“行政主体与相对人之间的法律关系”不是一个维度，尽管文内也会文字俭省地做相应解析，主旨则是从行政双方关系的性状、机理、效果上“回望”或“寄语”行政法、行政乃至国家，并试图做出法律路径宏观审视，而不会在纯专业的“主体——客体——内容”模式化论域中寻求学科逻辑自洽。现实情境中，确实存在很多会被专业思维“拒之门外”或“逐出门外”的尴尬问题。例如，一个深谙官场潜规则的人面对一项受益性许可的望而却步及由此产生的对“衙门作风”的愠怒，不能不说是行政双方关系的一种病态，却很容易被专业思维以“纯意识形态问题”为由推脱给政治思想领域。又如，假设所有公众都对政府某项不公正的裁决、决定不满，当然产生了广义相对人与政府间的关系形态问题，但是按照局限性的理论剖析，除了受到不公正裁决、决定的具体当事人与政府之间外，其余公众则显然是“无干者”，而恰恰是这些所谓的“无干者”与政府之间的糟糕的关系形态，严重威胁着整个社会的和谐，甚至可能酿成革命或暴动式的破坏——这无论如何都不应被行政法学理论无视。不容否认，无论是尚未步入行政法律关系的“前相对人”，或被行政主体以种种情由逐出行政法律关系之外的“后相对人”（姑且这样表述这些与行政主体相关但难于通过体制内途径获得救济的人），他们（她们）对行政主体都有着这样或那样的认知，进而生发出信赖、怨愤、狐疑、失望、敌视、迁就等种种情绪；行政主体对这些难于界定身份的“人”也有着这样或那样的认知：尊重或漠视、关怀或防范、呵护或遗弃，等等。所有这些，都构成了行政双方之间的关系形态，本不应受到忽视。或者说，本文采广义相对人概念。

　　以上重申除了标明宪政进程任重道远，主要是力图避免把价值问题都技术化处理的专业倾向，以触及行政双方关系紧张的“病灶”。应该说明，由于“行政主体与相对人之和谐关系”这一行政法基本问题关涉极广，言必终其极非本文能及，概而论之则又过于闲散，因此在相对宏观地对具备法治价值的行政双方关系形态进行论证、分析和背景审视后，本文将仅落脚在示例性的程序制度提示上——这也是“初论”之“初”的语义所在：并无首开言路之意，只是一种低端开始。

　　一、行政主体与相对人之和谐关系的应然性概述

　　（一）和谐是行政双方关系的法治形态

　　就像“民主是个好东西”已无须过多佐证一样，“和谐是个好形态”、“法治是个好状态”的也都是无须饶舌的判断。语义解释上，“和谐”系指和睦协调，或配合得匀称、适当、协调，或和好相处。 “法治”在法理学科上被认知为“人类为驯服政治国家权力的最有力工具”[④]，即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[⑤]无疑，传统工具论的衰落、“控权论”兴盛和“平衡论”的张扬，确为行政法上的和谐话题开启了宽松空间；从逻辑上说，普遍尊奉“良法”的人们达成良性关系秩序也是必然的，何况“民主”二字本身就对应着“人人皆言”的“和谐”语素。但是，行政法律关系中行政主体与相对人权力（利）不对等的事实，也足令“和谐”一语运用起来应谨慎区别大同式的审美观念。在中国传统文化中，和谐体现为中正、中和、均衡、和合、协调等外部特征和“贵和尚中”的内涵追求。传统意义上的“和谐”概念尽管符合和谐社会指向的秩序目标，却因过重的宗法血统和小农基因而胎变为技术化统御之下的“功利性和谐”或“形式化和谐”，实乃人治形态的和谐。 “和谐不是消灭矛盾差别，而是在承认有矛盾有差别基础上的和谐，是和而不同、求同存异”[⑥]。民主法治社会行政主体与相对人之间的和谐关系形态，应是符合矛盾运动规律、指向持续发展目标、内蕴人文价值禀赋的良性社会存在——或则意指行政双方同心同德、增惠添益的人文关怀，比如行政帮助行为呈现的圆满状态即是；或则意指行政双方相生相克、共存共荣的正和博弈，这主要体现于现代行政的参与性、公开性、互动性等民主走向发挥的对行政双方关系自身失衡属性的矫正功效上；或则意指由此及彼、鉴往知来的良性预期，这是“行政”对“法的规范作用”的正常实现。行政双方之和谐，是建立在法治基础之上的行政双方不丧失独立性的有序共处、并存形态，是以公职人员依法办事为法治精髓的现代法治国（或法治政府）的典型人文关系形态，是民主法治社会中具有价值担当、秩序生成、效率递增功能的关系形态，兼指良法之治和民主社会的道德预期、法治预期，兼指“过程和谐”与“结果和谐”、“形式和谐”与“实质和谐”。不过，由于厘定困难，在行政法领域，“和谐”几乎是一个可以替换的概念，尤其是在“和谐”一语泛滥性误传误读的当下更是如此。但是，在民主与法治的多重价值目标指向尚无一个恰当的汉语语素对称的情形下，“和谐”用语实难舍弃。基于哲学层面的和谐观和时下日显突出的行政双方关系僵局，在难于选取更恰当语素的情形下，“和谐”一语之于外部行政法律关系，至少应是对峙、对立、漠视、仇视、敌视、狐疑等糟糕语义的对冲——或者说，行政主体与相对人之关系和谐，至少不是积极的对立、消极的迁就和病态的媾和，不是失当、错位、短视、变形的“行政”客观上造成的“行政树敌”、“国家树敌”。