在货币政策的制定权让渡给欧洲中央银行后,财政政策成为欧盟各国最主要的宏观调控政策。例如英国,其最重要的宏观调控政策就是制定好中期战略:财政政策的目标要简明,并要保持财政政策的长期性和稳定性,给所有投资者和公众以明确的预期。其1998年制定的《财政稳定法》,目的是促进财政政策的可信性和透明度,要求政府制定财政政策,必须遵守透明、公开和信用原则。其核心是,发布数据要独立审核,保证财政预测数据全面、可信,这是财政政策的基础。该法规定了财政政策的中期和短期目标,与货币政策的关系以及相互间的协调。财政政策的中期目标是健康的公共财政、税收和公共支出,保证对各年龄段公民的公平性;短期目标是支持货币政策自动、稳定发挥作用。在经济过热时增税,在经济疲软时减税,这是基本的法则。该法规定了两项重要财政法则:一是黄金法则,即政府举债只用以投资而不是消费;二是可持续投资法则,即政府要使债务比例保持在合理水平。该法旨在实现长期的经济稳定,高速稳定的增长水平和就业水平,以及健康的公共财政。{19}
三、依法调控型立法以“鼓励”促进发展
大陆法系国家的法律体系向以系统精密、逻辑性强、结构复杂著称,无论是结构设置、条文安排还是措辞用语,都对法律体系相近的我国有直接的借鉴意义,尤其是法国和德国。法国是唯一实行计划经济体制的市场经济国家,被称为“现代混合经济体制”,该国以私有制为基础的市场调节和国家调节相结合,自由竞争与国家计划相结合,私人经济与国有经济并存,计划立法历史最久、最具特色。德国二战后奉行社会市场经济模式,注重立法,强调市场竞争、社会保障和必要的国家干预,力求兼顾经济效率与社会公平。德国市场体系发达、宏观调控成熟,政府作用突出,自由主义和社会平衡原则相结合,致力于重建市场经济下的社会保障体系。社会市场经济主张“市场竞争基础上的适度经济调节,政府的宏观调节服从并服务于市场机制的有效运行”,强调政府采取措施实现经济平衡,鼓励发展自由竞争的同时,通过各种经济立法和经济政策等干预措施,防止自由竞争可能引起的垄断、贫富分化和经济社会的无政府状态,以促进经济与社会发展、币值稳定、充分就业和国际收支平衡。
德国法制精细、法治传统深远,强调宏观调控应当依法进行。政府因概括性授权而取得调控经济运行的正当性,每次立法其实反而是限权式立法,明确每一部法律的权限范围。经济结构调整方面,从原西德的《地区结构政策原则》(1968)、《改善地区经济结构共同任务法》(1969),到两德统一后的《结构调整法》(1995),德国运用经济、法律、行政等手段,调控和引导企业遵循客观经济规律,积极主动参与和推动经济结构调整,使德国在20世纪80年代初达到高度工业化的水平,90年代初进入以科技创新为动力、以推动工业社会向服务和信息社会转变为主的结构调整阶段。德国经济发展经历起伏跌宕,在每个重要阶段,立法机关都注意遵守基本法的总体原则,制定和实施具体的经济法律来调整和规范政府调控行为。为了控制资金的投向、发展经济,德国还适时制定鼓励投资、规范竞争、保障就业等法律,包括《投资援助法》(1952)、《解雇保护法》(1969)、《德国税法通则》(1977)等。{20}
最典型的是《经济增长与稳定促进法》(Gesetz zur Foerderung der Stabilitaet und des Wachstums der Wirttschaft),该法由原西德于1967年制定,1994年最新修订,共有33条,是世界上第一部较为系统的宏观调控法,内容全面具体,反映了经济运行规律与宏观调控要求,内容丰富且具有可操作性:涉及各种宏观调控手段,强调综合协调与法律程序的价值,标志着转向综合性立法。该法旨在保持总体经济平衡,其具体目标是:价格水平的稳定、高就业状态、对外经济平衡、稳定而合理的经济增长。[2]内容包括:经济政策的要求、年度经济报告、一致行动的动向数据、对外经济失衡、联邦预算、经济增长平衡储备金、经济过热时的批准程序、德国联邦银行对经济增长平衡基金的提取、联邦预算中的预留项目、五年财政规划、各部的投资规划、投资计划的加速、财政资助清单、(欧洲复苏计划)特殊财产、各州的预算经济、经济增长平衡储备金的提取、乡镇的预算经济、联邦与州的咨询义务、经济增长委员会、信贷规模限制、信贷的最高数额、最高信贷额度的转移、信贷的时间计划、州政府确保信贷规模限制的措施、对同顺序原则的遵守、对信贷需求的咨询以及生效等条款。迄今,虽然德国的经济社会环境已经发生了很大变化,该法确定的一些规则仍在生效。{21}