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促进稳定发展的法律类型之比较研究

  

  里根上台后采纳货币主义和供应学派等反对政府干预经济的主张,提出大幅减税、削减政府开支、减少政府对经济的干预、改革或取消政府对企业的管制的《经济复兴计划》(1981)与《国内收入法典》1986年修正案,体现了里根政府“减税、减支、限制政府职能”的经济政策。《平衡预算法与紧急赤字控制法》(又称《格拉姆—拉德曼—霍林斯反赤字法》)规定:到1991年,联邦预算必须实现平衡,否则,总统有权强行削减政府开支,从而限制政府职能、减少政府干预,让市场机制发挥更大的作用。{12}90年代后,美国经济持续高速增长,很大程度上得益于克林顿政府的“降低利率、刺激经济”的经济政策。尤其是《全美证券市场促进法》,旨在遏制经济衰退、刺激经济回升。{13}布什政府针对经济发展形势,推动和实施以减税为核心的经济政策:财富不是由政府创造的,经济发展需要小规模政府和更宽松的环境。《经济增长与减税一致法案》是一个十年减税计划,重点针对个人所得税和遗产税,旨在“降低所有纳税人的负担,使低收入的纳税人受益最大”,通过增进税收公平、降低税收负担,刺激经济繁荣。{14}《创造就业与工人援助法》是“911事件”后改进经济激励的新法案,既强调通过减轻公司税负,来刺激投资、稳定经营、增加就业,又主张通过延长领取事业救济金期限,进一步减轻个人税负。“减税”侧重于税制和税负的长期调整,通过改革个人所得税和遗产税,强调增进税制公平、鼓励消费和投资,刺激长期增长;“促进就业”通过临时的所得税税收优惠,鼓励投资、增加就业,侧重短期刺激。{15}“20世纪90年代中后期,支持经济发展的因素已受到多种来源的越来越多的影响。今天的经济发展理论集中于地理禀赋、政策和法律。基于地理的理论在早期的发展中较有解释力,但是对更发达的发展阶段的解释作用不大。基于政策的理论始于二战,在市场经济和华盛顿共识中达到顶峰。直到90年代后期亚洲出现金融危机,政府的注意力逐渐转到经济发展中制度的作用上,研究表明,制度是一个主要的潜在因素。”{16}


  

  面对百年一遇的金融危机,美国政府于2008年9月提出稳定金融市场、增加市场流动性的“问题资产救助计划”:政府出资7000亿美元购买金融机构持有的不良资产贷款的相关资产,同时要求给予财政部充分授权和操作灵活性。其主要目的是全面切断金融危机的传导根源、稳定金融市场、增强投资者信心、提高信贷市场的流动性和促进经济增长;出发点是恢复市场信心,以恢复市场的正常运作和金融机构的正常融资能力,促使居民和企业获得正常的信贷资金;救助原则是在最大化纳税人的利益(由财政部代表,体现在远期)与市场信心的恢复(由攻击和受攻击的金融机构为代表,体现在当期)之间取得艰难平衡。这是一项金融创新,通过运用“远期模拟市场交易”模型将政府救助成本递延到远期,从根源上解决市场的信心问题,也最大程度降低政府的远期救助成本,其本意是通过救助金融机构,来达到稳定经济的目的,其有效性依赖于:合理的救助范围、合理的资产分类和定价技术、适当的交易工具、充分灵活的授权机制和足够的救助规模。{17}国会参众两院经过激烈的利益博弈,就此,最后达成了一项旨在兼顾各方利益的妥协性的法案——《紧急经济稳定法》。


  

  《紧急经济稳定法》是一项典型的美国式的宏观调控法案,反映了政府干预经济的必要,无论是其制定过程,还是具体内容,清晰呈现兼具实体与程序规则于一体的宏观调控法的自足性。该法突出了救助政策的根本目的,同时照顾了金融机构与相关主体的利益,强调最大限度地保护纳税人的权益、适当拓展救助的范围、国会授权证监会暂停金融资产按市值计价的会计准则、加强对救助资金的监督并提高透明度、加强对受救助公司的监管及限制高管收入、救助总规模提高到8500亿美元,并分批逐步投放。该法有利于控制市场的恐慌情绪、恢复市场的信心,促使金融市场的正常运转,对市场的短期稳定将会起到明显的作用,但是,该法并不能解决美国经济的结构性调整问题;其核心是“范围、定价、授权”,但仍属细化的原则性的框架文件,具体的操作细节还有许多不确定性。对政府来说,根本上是对纳税人而言,有两方面的潜在收益:资产价格回升的收益和避免或减缓宏观经济衰退的收益。{18}



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