但是，即便如此，这些事件仍然表明中国当时对自由的理解已经达到相当的水平。例如，罗隆基曾精辟地指出：“压迫言论自由的危险，比言论自由的危险更危险。”[56]或许可以不夸张地说，中国当时自由派知识分子对言论自由重要性的把握基本达到了同时期美国最高法院的少数杰出法官的水平，[57]而且和美国相对宽松的言论环境相比，中国少数知识分子在政治高压下仍然针锋相对、直言不讳的精神尤其难能可贵。胡适曾将矛头直指国民党的最高领袖，其对国民党鞭辟入里的批判可以说超越了当代学者的境界：一党专制“造成了一个绝对专制主义的局面，思想言论完全失去了自由。上帝可以否认，而孙中山不许批评。礼拜可以不做，但总理遗嘱不可不读，纪念周不可不做”。[58]同时，他准确地预见到：“现在的国民党所以大失人心，一半固然是政治上的设施不能满足人民的期望，一半却是因为思想的僵化不能吸引前进的思想界的同情。前进的思想界的完全失掉之日，便是国民党油干灯草尽之时。”[59]
国民党政府漠视人权、弹压言论的行为，使其丧失人民和知识分子的支持，最终丧失了政权。一个政府可以压制人民对它的批评，却不可能强行获得人民的拥戴。当然，这些尖刻的言论当时仍能公诸于世，确实表明言论自由并非完全丧失了公共空间，只是发表政治言论将承担巨大的政治风险。由于国民党政权对外面临日本侵略，对内受到共产党的制衡，党内也各路派系林立，因而无暇顾及所有对其不利的言论。但是，正像没有制度化的地方割据不是“联邦制”一样，没有制度保障的言论自由或其他任何权利也配不上“权利”的称号。如同民主与法治一样，民国宪法文本中的公民基本权利只是不能兑现的“口惠”（lip service）。事实上，在欠缺民主和法治的非常环境下，权利也不可能受到切实保障。
四、中央与地方分权——难以摆脱的集权传统
自秦始皇统一六国以来，中国在两千多年的历史中一直实行中央集权专制。和其他宪政要素相比，中央集权可以说是中国最为根深蒂固的传统。固然，由于中国地域巨大、地方差异显著，在交通和交流技术不发达的时代，中央集权必然有力不能及的地方，从而为地方自治留下了有限的空间，但是，这种有限的自治只是中央恩赐或疏漏的结果，当然谈不上任何意义上的“制度”。虽然中国古代思想家也曾提倡中央和地方的职能分工，例如，乾隆年间秦蕙田提出：“设官分职，内外相维，体统相制”，[60]但是，只有到近代才真正认识到地方自治的重要性；[61]也只有到近代，有关中央和地方分权的讨论才真正展开。
（一）联邦作为制度博弈的工具
到民初制宪时期，中央和地方的关系成为利益集团之间较量与妥协的重要话题。[62]辛亥革命之后，袁世凯主张中央集权，革命党人则大都支持地方自治和联邦制下的统一。袁世凯死后，最支持地方自治的是拥兵自重的地方军阀。[63]1916年至1917年，北洋派军人集团害怕省长民选将削弱他们的权力，因而反对联邦分权制度。没有北洋政府和直系军人等实力派的支持，省制即使入宪也很难执行。1922年至1923年，反直的实力派维持分治的利益格局，而主张中央集权的直系北京政府最后做出妥协，同意省制入宪和地方分权。[64]
这个时期有关中央和地方关系的争论体现出一个显著的特点，也就是宪法制度不仅是西法东渐的结果，而且也是中国当时不同的利益集团之间斗争的产物。在最高权力机构实际上失去了至高无上的权威，各派势力相对均衡（至少变化莫测）的情况下，政治较量和妥协有可能产生更稳定的宪法制度安排。事实上，在1913年、1916年—1917年、1922年—1923年三次制宪会议上，国会议员就总统制与内阁制、国会立法与监督权限、行政权力结构及其与国会的关系、
宪法解释权及中央与地方关系等国体与政体选择的一系列问题进行了激烈争论，而所有这些制度都是中国在不同时期从西方宪法引进的结果。[65]然而，制宪议员并不是纯粹从欧美宪法制度来论争中国立宪的模式，更多的是从自己的党派或地区利益出发，力争采行对自己最有利的制度。这是一种相当可贵的能力，西方最早的宪法制度正是在相对均衡的社会权力结构的政治斗争中产生的。[66]
当然，制度的产生和维持还需要一定的文化基础。如果制宪不从国家利益的长远考虑，而是过分限于当时政治斗争的动态，也容易出现因人或因事立宪的短视倾向。例如，在1913年，国民党内部对中央集权和地方分权出现争议。胡汉民主张地方分权，希望利用各省势力来限制袁世凯的野心；宋教仁则主张中央集权，希望在总统制改为内阁制后能足以约束总统的政治权力。两人虽然主张不同，但是目的都只是限制袁世凯的权力。在国民党获得国会选举胜利、有望组织责任内阁时，中央集权纲领自然取代了地方分权主张；而一旦国民党在野时，地方分权的政见又成为党内主流。1914年，国民党出于反袁的需要而倾向于联邦制。1920年，在联省自治运动高涨时，孙中山一度也赞成联邦制；而在1922年联俄联共之后，国民党找到了更可靠的政治联盟，孙中山又明确表示反对联省自治。[67]至于地方军阀推动省宪运动，更是希望割据分治，和北京政府分庭抗礼。既然各派都是出于功利目的赞成或反对联邦制，联邦制便不是真正的追求目标，而只是作为实现利益最大化的工具而已。
（二）联邦试验的兴衰与启示
尽管如此，作为中国第一次联邦主义试验，1920年代的联省自治运动还是取得了令人瞩目的成就。王正廷、章士钊、张耀曾等国会议员积极参与了湘浙省宪的制定，体现了国会数次制宪的成果。[68]1921年初，湖南首先开始制定省宪，但是第一部正式颁布的省宪是浙江的“九九宪法”。浙江省宪从1921年6月开始起草，9月9日正式颁布，其间
宪法会议的议程共60天，开大会45次。省宪在内容上的优缺点是次要的，[69]省宪运动的主要意义在于，它不仅体现了中国地方民主自治的能力，而且也为具有联邦特色的民国宪法的制定积累了经验。在经过数月的反复协商和妥协之后，各方终于达成制度妥协，形成了1923年的中央和地方制度选择。
一般认为，1923年的《中华民国宪法》具有联邦主义特色。可能受加拿大1867年
宪法的影响，
宪法“国权”一章采取了各自列举中央和地方权力的方式。相比之下，美国宪法只列举了联邦权力；根据联邦
宪法第十修正案，凡是
宪法没有授予联邦或禁止各州行使的权力都归各州及其人民。和美国宪法不同的是，1923年
宪法不仅专门规定了省权，而且特别规定了县的权力，因而对省级以下的地方自治提供了宪法保障。然而，1923年
宪法在某些重要方面还是借鉴了美国体制。例如，和美国联邦
宪法第
6条规定的“联邦至上”（Federal Sup remacy）原则类似，1923年
宪法规定省自治法不得与宪法和国家法律相抵触；如果两者发生可能的冲突，则应提请最高法院解释。在性质上，1923年
宪法已经属于联邦
宪法，只不过“联邦”这个词没有出现在
宪法文本中而已。虽然和美国不同的是，中国的各省不能制定省宪，但是省有权制定自治法，其地位即等同于省宪。“凡中央事权，无论中央行使与否，各省不得行使；反之，各省事权中央亦绝不能行使。”[70]在实施机制上，1923年
宪法具有三个特点：第一，最高法院裁决省自治法或省法和国家法律之间的冲突；第二，参议院裁决省际之间的冲突；第三，国会两院议员组成的
宪法会议解释
宪法并裁判国家法律和
宪法之间的冲突。国会仍然是最高权力机构，但是最高法院至少获得了部分司法审查权。正是在中央和地方分权领域，中国法院绝无仅有地获得了司法审查权。
