究其原因，主要是缺乏民主政治经验的中国老百姓和知识分子对民主寄托了过高的期望，以至不能容忍民主转型时期发生的一些不规范的政治行为和现象。事实上，选举舞弊、党派攻讦等“负面竞选”（negative campaign）现象，即便在今天成熟的民主国家也不能幸免。[23]然而，专制国家的人民以往生活在政治垄断下的一片宁静中，因而一时不能适应民主政治市场上的嘈杂和喧闹，以至整个国家对本来完全正常的民主试验迅速失去耐心，并再次对民主宪政的用途流露出怀疑和失望。

　　在经历了辛亥革命之后的混乱和失望后，中国知识分子转而寻求新的出路。到新文化和五四运动时期，“德先生”和“赛先生”进入了中国的话语体系，陶冶了一代又一代中国青年的思维。在经过五四知识分子大张旗鼓的宣扬之后，[24]民主作为一种理念已经成为近代中国不变的追求目标。当然，由于欠缺民主的实践知识，中国知识分子对民主的理解还是有偏差。在“君子不党”的儒家传统影响下，他们在宣扬民主、反对独裁的同时，也不经意间流露出鄙夷政党政治的精英意识。[25]尤其是五四运动之后，一些信仰马列主义的学者开始从阶级斗争的角度重新认识民主，认为西方民主只能为资产阶级服务，并不能代表多数无产阶级的利益和意志，因而开始否定西方宪政民主，主张苏维埃式的无产阶级民主。与此相呼应，孙中山等国民党领导人也开始放弃议会民主政治，主张俄国“十月革命”所创造的“人民独裁”政体。[26]

　　事实上，这种“人民独裁”和孙中山自己提倡的选举、罢免、创制、复决等“直接民权”相去甚远。民国政治情感之所以从“宪政万能论”迅速转变到“宪政无能论”，[27]主要是因为过分理想主义和浪漫主义的中国知识分子并不真正理解不同政体的性质，对不同制度的实践效果盲目乐观，起初误以为只要实行共和就可以一夜之间百病皆除，而一旦这种希望落空又很快走向另一个极端，迫不及待地抛弃议会民主制并转向新的专制。

　　尽管如此，“民主”已经成为中国社会的主流话语。尤其是在1931年的“国难会议”上，胡适等人利用《独立评论》的平台，为民主政治作为一种制度实践提供了精彩辩护。胡适认为，民主是一种生活和体会过程，因而其本身就是培养民主能力的最有效方法，舍此无其他良方。正如孟子所说的“未有先学养子而后嫁者”，要学游泳就必须先下水，要学弹琴先要有琴可弹，光是纸上谈兵是不行的。[28]民主也是一样，只有在民主而非专制的训练过程中才能实现。民主过程本身就是培养民主素质的最有效方式，而由少数人把持的政权是永远不可能让人民获得真正的政治训练的，然后人民政治素质的不成熟又为专制提供了借口，从而形成恶性循环。

　　时至今日，仍有人怀疑中国民众的素质不足以行使如此神圣的民主权利。但是，正如蔡定剑等学者所指出的，选举本身并不要求公民有很深的民主知识或共和素养，因为民主的真谛在于选民通过选举保护自己的权益。[29]无论教育程度多高乃至通晓多少政治理论，任何没有经过民主实践的人都未必能有效行使民主权利；反之，一旦选举和个人的实际利益联系起来，那么，即使大字不识的文盲也能明智地选择最能代表自己利益的竞选人。当然，在践行民主的过程中，如果大多数人唯个人利益是图，没有起码的民主价值观念，那么，破坏民主规则的出轨行为就不能激起大众的义愤，因而得不到有效控制。但是，我们仍然需要明了的一个基本常识是，民主是一种利益代表机制，因而主要是靠利益而非理念来推动和维持的。明白了这一点，中国的民主化过程或许可以少走许多弯路。

　　二、法治——阻力最小的“西化”？

　　在今天看来显而易见的是，法治是宪政的基础。依法治国的最高阶段就是依宪治国，而没有法治，宪政反而成了无本之末。因此，宪政和法治是紧密联系在一起的；世界上至今还没有哪个国家可以在人治的环境下率先实行宪政，所有国家的宪政都是民主和法治发展到一定程度后水到渠成的结果。当然，没有民主的法治可能是相当可怕的，先秦及其以后的中国历史上法家当政时期之所以民怨沸腾，主要是因为那些铁面无情的酷吏可以为所欲为而不需要对社会负责，而儒家却误以为这是法治本身惹的祸。[30]长期以来，儒家虽然并非绝对否定法治，但是重视德治、轻视法治（“德主刑辅”）的传统却是不争的事实，以至中国法治和西方无论在制度上还是文化上都存在很大差距。因此，虽然中国法家早在战国时期就发展了相当发达的法治理论，但中国现代法治仍然是西方“舶来品”。

　　尤其重要的是，政府法治的一个前提条件是分权（separation of powers），因而分权成为宪政与法治国家的一项共同原则。虽然法治国家不见得非要采取美国或法国或任何特定国家的“三权分立”，但至少是某种形式的分权。这是因为和德治不同，法治的核心是“他律”而不是“自律”；它所强调的不是官员对自己的道德约束，而是人民对官员的控制与官员之间的相互控制。因此，它要求在政府内部建立相对分散与独立的权力中心，以实现不同部门之间的相互制衡。人员、财政、权力等各方面的独立性是至关重要的，因为如果不独立，有效的制衡就无法实现：如果议员就是执行官，那就至少不能指望这个议员能有效监督自己的行政活动；如果法官的命运和福利掌握在行政官员手中，那也不能期望他们能有效地保证行政法治。孟德斯鸠在《论法的精神》中论证了分权对保障自由的作用，[31]其实同样的论点也完全适用于分权对法治的保障。由于任何政府都具有立法、执法与司法三大主要职能，因而把这三个机构分开并保证其相应的独立地位，是法治的一个基本前提。这就是为什么早在1789年，法国《人权宣言》第16条就宣称：“只要没有保障权利并规定三权分立，那么社会就缺乏一部宪法。”如果没有分权，就不能保障法治，当然也就谈不上宪政；这样即便有一部“宪法”，也必然只是充数的“门面宪法”而已。[32]

　　然而，在集权传统浓厚的中国，不仅中央和地方没有分权，而且政府内部不同职能也没有分权。集地方决策权、行政权与司法权于一身的县官升堂判案，早已成了中国传统法治状态的一副“标准像”。可想而知，这种高度集权状态下的“法治”和现代法治的差距是何其之大。

　　（一）法治理念的确立

　　虽然中国知识分子在近代化过程中所关心的首先是民主等基本国体问题，法治也很快受到注意。1906年，清政府下诏仿行宪政，将刑部改为法部，负责司法行政，大理院则专司审判，司法、行政初步分离。1907年，法部奏请《司法权限章程》12条，要求实行司法管理与审判分立：“审判权必各级独立而后能执法不阿，司法权则必层次监督而后能无专断之流弊。”清廷采纳了这些建议，从而为司法独立初步奠定了基础。[33]1912年1月，南京临时政府刚成立，孙中山在会见记者时就宣称：“中华民国建立伊始，宜首重法律。”[34]宋教仁亲自出任临时政府法制局长，足见对法制建设的重视。