政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨
王锡锌
【摘要】 “国家秘密”是政府信息公开制度实践中一个突出问题。国家秘密的内涵和外延界定，涉及信息公开的广度和深度。公开和保密的关系，在信息公开制度实践比较发达的国家，通常遵循“公开为原则，保密为例外”这一基本原则。汲取国外处理公开与保密关系问题的实践经验，有助于分析我国信息公开和保密制度、档案管理制度的相互关系。在信息公开和保密的关系上，应当从传统上保密主导下的公开，迈向公开主导下的保密。
【关键词】行政公开；信息公开；国家秘密；档案管理
【全文】
一、政府信息公开实践中“国家秘密”问题的提出
公开与保密相对。将目光投向政府信息公开制度的实践，这一点尤为明显。事实上，对保密范围的界定，在很大程度上也就是对信息公开范围的判定。当代各国在信息公开制度上，通常将“公开为原则，不公开为例外”作为一项默认原则。[1]即便如此，公开的范围同样受到保密的限制。在我国，观察《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）和《保守国家秘密法》、《档案法》等法律法规的规定和相互关系，不难发现：信息公开和保密其实是两套平行的法律制度。在这样的背景中，对保密范围、程序的界定，将在实质意义上影响到信息公开的广度和强度。
保密制度的核心问题是关于国家秘密的界定问题。如果“国家秘密”概念的内涵和外延不能得到明确界定，信息公开制度的意义就将受到实质性的抑制。事实上，在《政府信息公开条例》条文中，我们不难发现这一点。
《政府信息公开条》第十四条规定：
“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。
行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。
行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。
行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”
这些规定表明，信息公开处于宽泛的“国家秘密”概念影响之中。如果不对国家秘密作出具体明确的界定，政府信息公开制度的效果将会因为国家秘密概念过于宽泛而大打折扣。因此，信息公开制度实践的有效展开，有赖于对国家秘密概念的适度界定。这一问题又可以进一步分解为两个方面：第一，国家秘密概念与范围的界定；第二，目标信息是否应当保密的审查程序，即“保密审查机制”的规范化与合理化。
本文试图通过对国外信息公开实践中公开与秘密的关系进行比较观察，结合我国信息公开制度与保密制度实践，对上述两个问题进行探讨。
二、西方政府信息公开背景中的“国家秘密”
观察世界范围内国家行政过程的变迁，可以发现，相较于公开而言，保密是一个更为悠久的主题。行政公开是在二战后才呈现出来的一个趋势，[2]而保密作为政府特权的一部分，自政府产生那一天起就如影相随。但随着民主理念和实践的不断发展，知情权(the right to know)成为一项公认的权利；知情权所内涵的获取政府信息的内容指向，不断拉开笼罩在政府信息之上的铁幕。在当代，大部分国家的信息公开制度都是在“公开为原则、保密为例外”的基础上建立起来的，[3]国家秘密只是成为免予信息公开的例外情形。以下试图通过对美国、英国、加拿大三个国家信息公开背景中国家秘密的范围界定进行简要观察。
