其次，增加司法救济程序。当政府作出征收决定后，被征收人如果认为政府的征收不属于公共利益或者认为未获得政府的合理补偿的，可以向人民法院提起诉讼。在诉讼中，政府负有举证责任，证明其征收目的属于公共利益需要，并且符合比例原则。
建议七：设立索还权制度
在澳门地区的立法中，设有索还权制度。这种制度在德国称之为“征收回转”。[9]根据澳门第12/92/M号法律规定，如果被征收的财产未被用于或停止用于征收目的的建设，被征收人享有索还的权利，被征收人则返还补偿的费用。此项制度具有合理性。在我国的征收实践中，征而不用、征而他用的情形时有发生，这种情形同样构成了对私有财产的不当侵害。为了防止上述情形的发生，从切实保护人民群众的财产权着想，应当借鉴澳门地区的立法，在未来的《非国有财产征收法》或者《非国有财产征收条例》中，规定被征收人的索还权。
参照我国关于建设单位超过2年不建设，政府有权收回建设用地使用权的做法，[10]如果征而不用超过2年或者征而他用，被征收人有权请求征收人（政府）返还被征收的财产。
在索还权行使的问题上，被征收人须首先向征收人提出返还被征收财产的申请，由征收人作出是否返还被征收财产的决定；如果征收人拒绝返还被征收财产，被征收人有权向人民法院提出返还财产的诉讼。征收人返还被征收财产的，被征收人应当退还相应的补偿物或者补偿款。索还权的行使适用诉讼时效的规定。
本文的旨意是严格限制国家对非国有财产征收的权力。如果说我国过去三十年乃至建国后近六十年社会经济的发展在某种程度上是以剥夺（包括无偿剥夺和不等价剥夺）非国有财产尤其是私有财产为代价，那么在国家现代化和城市化建设已经取得巨大成就的今天，切实保护非国有财产尤其是私有财产，防止来自政府征收权的恣意侵害，已经是当下国家民主法治发展的时代要求，通过立法严格限制国家对非国有财产的征收权不仅是必须的，而且是可行的，更是紧迫的。
【作者简介】
柳经纬，中国政法大学教授。
【注释】 《
物权法》第
44条还规定了征用制度，征用的法律问题相对而言，不如征收复杂。因此，本文仅就征收问题进行探讨，而不涉及征用问题。
王阳：“拆迁条例草稿已拟定 城市拆迁拟由政府主导”（京华时报2008年3月9日），
http://news.xinhuanet.com/house/2008-03/09/content_7749599.htm 《物权法》第28条：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”
《城市房屋拆迁管理条例》（1991）第5条：“拆迁人必须依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿和安置；被拆迁人必须服从城市建设需要，在规定的搬迁期限内完成搬迁。”第12条：“在房屋拆迁主管部门公布的规定拆迁期限内，拆迁人应当与被拆迁人依照本条例的规定就补偿、安置等问题签订书面协议。”第14条：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。被拆迁人是批准拆迁的房屋拆迁主管部门的，由同级人民政府裁决。”
王阳：“拆迁条例草稿已拟定 城市拆迁拟由政府主导”（京华时报2008年3月9日），
http://news.xinhuanet.com/house/2008-03/09/content_7749599.htm>
全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《
中华人民共和国物权法——条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2007年版，第60页。
《
城市房屋拆迁管理条例》（1991）第
19条规定，拆除超过批准期限的临时建筑不予补偿。
《
城市房屋拆迁管理条例》（1991）第
20条第1款：“拆迁补偿实行产权调换、作价补偿，或者产权调换和作价补偿相结合的形式。”
参见哈特穆特·毛雷尔：《德国行政法》，高家伟译，法律出版社2000年版，第694页。
《
城市房地产管理法》第
25条：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照上地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《
城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第
17条：“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”
