《人民法院案例选》第1-58辑（第25-28辑暂缺）刊载了从《行政诉讼法》施行之初到2005年期间共614个行政案例（不含司法赔偿），其中行政行为被判决撤销的（包括部分撤销）297个。[21]下面的分析就以这297个案例为样本。

　　在判决撤销的案件[22]中，法院援引《行政诉讼法》第54条第2项第3目（违反法定程序）作为判决依据的有97个，占撤销判决总数的33％（见上表）。这一使用频率虽然低于“主要证据不足”（53％）和“适用法律、法规错误”（40％）两项，却高出“超越职权”（26％）和“滥用职权”（8％）。在前述案件中，违反法定程序为唯一的判决依据的有36个，占撤销判决总数的12%。程序理由在撤销判决中比较高的出现频率，足以说明程序合法性已经成为中国法院审查行政行为合法性的重要武器，说明“违反法定程序”这一审查标准已经在司法实践中立住了脚跟。以后的案例还表明，“违反法定程序”的实践也培育了法官有关正当程序的信念。

　　上面的分析可能掩盖了“违反法定程序”标准在不同阶段司法审查实践中的变化。在《行政诉讼法》实施初期，由于“违反法定程序”被普遍理解为违反法律、法规明文规定的程序，而当时的法律、法规往往缺乏具体的程序规定，这一条款很少实际应用，行政行为因为程序违法被撤销的案例很少听闻。1996年出台的《行政处罚法》是行政程序法定化的一个里程碑。该法对行政处罚的决定程序（简易程序、一般程序和听证程序）和执行程序做了比较详细的规定，其中对听证程序的规定在我国法律中尚属首次。[23]比较《人民法院案例选》上的行政案例在该法实施前后的处理情况，不难看出该法对行政行为司法审查的巨大影响。《人民法院案例选》第22、23辑大体上可以看作《行政处罚法》1996年10月施行之前和之后案例的分界线。前22辑中，122个撤销判决中有28个案件使用了“违反法定程序”作为依据，占总数的23％；而在后面案例选中，175个撤销判决中有71个案件使用了“违反法定程序”作为依据，占总数的41％，将近提高了一倍。以程序理由作为撤销判决的唯一依据的，在前22辑中有7个，占同期撤销判决总数的6％；后面辑录的案件中达29个，上升到16％。至少在32个撤销判决中，法院援引了《行政处罚法》的有关条款；其中有13个案件，法院是以《行政处罚法》为主要依据撤销行政行为的。可见，虽然《行政诉讼法》确立了“违反法定程序”这一审查标准，但真正落实程序合法性审查的，很大程度上还是依靠《行政处罚法》等法律、法规对行政程序的具体规定。

　　在法院高频率地援引程序理由撤销行政行为的背后，是法院对行政程序问题的重视。《行政处罚法》施行后，相当多的行政处罚决定因为在作出前没有告知当事人有关事实或者权利、没有履行听证程序或者其它法定程序，而被法院撤销。汪如凤诉上海市公安局黄埔分局治安警告处罚决定案[24]就是众多此类案件中的一个。该案中，公安机关的《行政处罚事先告知笔录》有瑕疵，既没有当事人签字，也没有写明具体的告知时间。上海市第二中级法院认为，这样的证据不能证明公安机关在做出处罚决定前已经告知当事人有关处罚的事实、理由和依据，据此判决撤销了该处罚决定。《行政处罚法》为法院的程序性审查提供了强有力的依据，前述法院在此坚定地贯彻了法定的程序要求。为一个看似细微的程序瑕疵而撤销一种如此轻微的行政处罚决定，没有《行政处罚法》做依据是不可思议的；即使有了《行政处罚法》，没有对正当程序的高度重视，也是不可能的。

　　《行政处罚法》的施行不但提高了法院对程序问题的审查力度，也增强了法院以“违反法定程序”为理由审查行政行为的自信。让我们以《最高人民法院公报》两个先后颁布的权威案例作说明。发生在1991年的陈迎春诉离石县公安局收容审查决定案[25]，是《最高人民法院公报》上提到行政程序问题的第一个案例。在该案中，公安机关认定陈迎春是一个匿名“诽谤件”的打印者，将其收容审查。从判决书来看，公安机关的决定超越了法定的收容审查条件，而且其认定似乎没有确凿证据，显然是违法的。不但如此，“被告所属工作人员身着便服，未出示任何法律手续，将原告诱离工作岗位后，强行押至离石县信义派出所，让原告在一张传唤证上签名。3月12日，被告又让原告在3月10日填写的《收容审查通知书》上签名。”在论述公安机关的行为构成“适用法律、法规错误”后，判决书继续写道：“被告对原告的收容审查，在执行程序上也是违法的……”法院主要指的是被告先决定（收容审查）、后传唤，顺序颠倒。判决书中这个“也”字很有意思。它一方面表达了法院“程序违法也是违法”的态度；另一方面，它也传达了“程序违法相对次要”的观念，听上去象是法院根据实体理由做出决定后附带提及程序问题。但无论如何，行政程序的合法性在审判实践中得到了关注。

　　与上述案件相呼应，《行政处罚法》施行后《最高人民法院公报》刊登的平山县劳动就业管理局不服税务行政处理决定案[26]，则显示了法院对于违反法定程序异常鲜明的立场。在该案中，平山县地方税务局认为劳动就业管理局（原平山县劳动服务公司）收取劳务管理费、劳务服务费等等而没有依法纳税，两次通知其限期交纳却没有效果，于是决定对其罚款9万多元。该案首要的争议是，就业管理机构作为承担部分行政职能的自收自支的事业单位应否纳税。然而，法院把矛头指向行政处罚决定程序的一个严重疏漏：税务部门在作出处罚决定前没有举行听证。法院据此撤销了被告的处罚决定，并且宣布，“程序上违法便可撤销，无须继续对实体性争议进行审理”。虽然平山县法院的动机似乎是尽量避免卷入两个政府部门之间重大、实体问题的争议，虽然法院“无须继续对实体性争议进行审理”的观点值得商榷[27]，但是，法院“程序上违法便可撤销”的断言把程序合法性提到了独当一面的地位，与实体合法性同等重要。最高法院选取该案作为在《行政处罚法》施行后《最高人民法院公报》公布的第一个行政案例，显示它对实施行政处罚法定程序的重视，也体现了法院关于行政程序合法性审查的自信。

　　叙述到此为止，“违反法定程序”标准在司法实践中的应用乃至发展，都没有突破制定法的框架，法院以现有法律、法规和规章为依据还是司法审查的不二法门。从《行政诉讼法》生效至今，该法确立的司法审查标准在立法层面没有任何变动，最高法院的司法解释也没有显著的推动。1991年和2000年两次有关行政诉讼法的全面解释，都没有涉及司法审查标准。在中国加入WTO后，学界认识到WTO对行政程序的要求比中国现行法律要更严格，但最高法院相关的司法解释仅仅照抄《行政诉讼法》第54条的规定，并没有对“法定程序”做出阐述，更没有提及正当程序。[28]此外，最高法院个别司法解释文件涉及到《行政处罚法》规定的听证程序的适用范围，认为行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前，也应当给予听证的机会。[29]该答复澄清了《行政处罚法》有关条文的含义，坚定地捍卫了《行政处罚法》关于程序保障的精神。但是，就正当程序这个一般原则的发展而言，不算有太多突破。

　　实际上，直到1990年代末的田永案件和刘燕文案件以前，行政诉讼的原告似乎很少在法律、法规、规章规定以外，提出程序主张。即使原告提出这种“没有法律依据”的程序主张，似乎也不太可能得到认真对待。即使法官认识到行政行为背离他心中的程序准则，通常也不太可能把它作为判决理由。[30]

　　在广东省药材公司诉中华人民共和国财政部国有资产行政管理纠纷一案中[31]，制定法以外的程序合法性问题异常罕见地被明确地提出来，然而广东省高级法院与正当程序原则擦肩而过。该案被告财政部的一纸文件称，国家国有资产管理局行政复议委员会作出的一个行政复议决定，“不符合《行政复议条例》的有关规定，现决定予以撤销”。在广东省药材公司提起的行政诉讼中，财政部的决定被判决撤销。在诉讼中，原告代理人、北京大学法律系教师陈端洪提出了程序的正当性问题。然而，两级法院的反应并不相同。一审法院认为，该决定没有列举事实证据、法律依据并说明法律理由，属适用法律法规错误；被告在作出撤销决定之前，不仅没有将其对复议决定再予审查的情况告知原告，没有调查取证，没有向国资局调卷，也没有给原告提供陈述意见的机会，总而言之，“没有遵循基本的行政程序，属程序违法”。二审法院基本同意第一点理由，认为该决定属“认定事实不清，主要证据不足，适用法律法规错误”，原审判决予以撤销是正确的。至于财政部的撤销决定是否违反法定程序的问题，二审法院持相反意见。二审法院采纳了财政部的意见[32]，认为：

　　“上级主管机关撤销下级部门作出的复议决定应遵循的程序，目前法律法规没有明确规定；其（财政部）按照上级对下级的监督工作原则和通常做法进行，不违反行政程序。药材公司主张认定财政部的程序违法，缺乏法律、法规依据，不宜采纳。原审判决认定财政部作出的撤销决定程序违法不妥，依法应予纠正。”

　　我们可以相信财政部说的是实情，它做出撤销决定经过了一套内部程序，这套程序大致符合“上级对下级的监督工作原则和通常做法”。然而，就正当程序原则的发展来说，这是一个黯淡无光的时刻：一个严重损害当事人利益的重大决定，竟然可以在当事人不知情的情况下做出；对于这样一个明显违反程序公平原则的行为，法院居然团手不顾。与我们将要提到的一些创造性案件相比，广东高院的判决也许代表了当时行政程序实践的一般水平。它说明了“法定程序”对于法律、法规明文规定的依赖，说明正当程序原则还没有获得自己的生命。