第三，提高执法检查实效的途径。有的同志主张，执法检查必须突出重点，无论是检查法律的数量还是检查的内容都必须“避免过多多滥”。[97]有些同志则认为上下联动的检查模式有利于克服执法检查多、滥、重复的现象，减轻基层的压力。[98]有的同志则对执法检组的组成、专业背景等提出了一系列建议，主张应当由固定的机构和人员负责执法检查的组织协调，以达到事半功倍的效果；同时，检查组应多吸收一些熟悉执法情况的代表、委员，提高检查组负责人的专业知识和执法业务。[99]一些同志提出，应当启用质询、成立特别问题调查委员会、撤职、罢免等强有力的手段提高监督的效果。[100]还有的同志则主张将执法检查与听取专题工作报告和法律法规备案审查有机地结合起来。[101]

　　第四，完善执法检查报告的方式。有同志认为常委会审议执法检查报告这一“自己审自己”的方式很不妥当，正确的做法应当由常委会审议法律实施主管部门有关执法工作的报告。惟有如此，才能体现执法检查的监督本质。[102]

　　五、及时纠偏、稳健实践、正式成为法定监督形式（1999年—2006年）

　　（一）及时纠偏

　　上述争鸣与反思为全国人大常委会检视和改进执法检查工作提供了有益的参考。更重要的是，全国人大代表和地方人大对全国人大常委会执法检查工作存在的问题也颇有意见，这成为改进执法检查工作的最直接的推动力。[103]

　　1998年《全国人大常委会工作报告》有的放矢地指出，“监督工作依然是人大工作的薄弱环节……应进一步采取措施，改进和加强对法律实施的检查监督，注重增强实效，力戒形式主义。” [104]不久，刚上任的李鹏委员长对监督工作提出了“加大监督力度，完善监督方式，特别是要增强监督的实效”三项要求，同时对改进执法检查工作做了如下指示：“执法检查要成为一项经常性的工作，要力戒形式主义。执法检查组要轻车简从，真正深入基层、深入实际、深入群众，了解法律实施的真实情况。……要认真执行执法检查的反馈制度，要求有关国家机关在一定时限内，把改进执法的效果反馈给常委会。有的执法检查的结果和改进的效果，还可以公布于众，以接受人大代表和广大人民群众的监督。” [105]

　　1999年初，在九届全国人大第二次会议浙江代表团全体会议上，李鹏同志再次提及执法检查：“执法检查，到了基层，首先是听汇报，然后走马观花，也检查不出什么问题，缺乏应有的效果，这也是实情。对此，第一不否定，第二要改进。怎么改进？根据多年的实践，检查要有重点、有针对性。”[106]

　　上述指示成为改进执法检查工作的指导思想。1999年4月，全国人大常委会委员长会议通过了《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》（以下简称“《几点意见》”）。[107]《几点意见》以问题为中心、对症下药式地为改进执法检查工作提供若干解决方案。委员长会议认为，执法检查实践中主要存在四个方面的问题，即检查对象错位、[108]形式主义导致地方负担过重、[109]检查重点不突出、[110]检查报告缺乏人大特色。[111]为此，《几点意见》有针对性地提出了以下五个方面的改进方案：

　　首先，减少检查法律的数量。常委会和专门委员会检查法律的数量都应当适当压缩。[112]

　　其次，正确认识执法检查的对象，改进执法检查过程中与地方政府的交流方式。《几点意见》明确，“常委会执法检查组到地方去调研的主要目的，是从下面进一步了解和掌握法律实施的真实情况和存在的问题，以便较为全面地评估法律实施的状况，督促国务院及其部门和‘两高’改进执法工作。”同时强调与地方政府交流时“要求实效，力戒形式主义”。[113]

　　第三，检查组人员要精干、轻车简从。执法检查组的规模和组成得到进一步明确，原则上“可分成若干个小组，每个小组由1—2位常委会委员组成，随组工作人员不超过3人，总人数控制在7人以内”，同时，“不再安排法律实施主管机关的工作人员随同前往”，并“谢绝（所到地方政府）层层陪同”。此外，力图避免监督对象不平衡的现象，强调“在地方的时间和地点要协调好，不要过于集中”。[114]

　　第四，突出检查重点，注重检查实效。检查过程中“要紧紧抓住法律实施中的一两个重点问题，主管机关也要围绕重点问题进行汇报。”为了提高检查的实效，检查组“应按照检查的重点搜集材料、熟悉情况，做好检查前的准备工作，必要时可进行前期调研”。同时，《几点意见》再度明确了继续对“一府两院”近距离监督的态度。在审议执法检查报告的程序中，除了延续《若干意见》中“听取意见”、“回答询问”、“作出决议”等监督形式外，增加规定“常委会组成人员可以就法律实施中存在的重要问题提出质询。”此外，除了继续要求法律实施主管部门就改进执法工作及其效果对常委会进行书面汇报外，规定“必要时”常委会听取这些部门“关于改进执法工作情况的口头汇报，进行审议”。[115]

　　第五，对执法检查报告的撰写提出更高的要求。执法检查报告应当“有别于政府部门的工作报告”、能反映人大监督的特色，并且必须“围绕法律实施这一主线来写”。为此，《几点意见》明确，执法检查报告应当包括以下几个方面的主要内容：对所检查法律实施情况的评价，法律实施中存在的问题及原因分析，改进执法工作的建议，对有些法律进行修改、补充、解释的建议等。

　　事实上，《几点意见》承载着两大并行不悖的使命。其主要任务当然是为前期执法检查实践中存在的问题提供改进的思路和方案，以应对其合法性危机。另一方面，全国人大常委会则明确其加强监督力度的决心，并通过具体的程序安排实现这一目的。

　　（二）突出重点、稳健实践

　　《几点意见》为1999年的执法检查实践提供了直接的指导，并初步显示了良好的效果。有记者总结，当年的执法检查实践具有以下几个方面的“特点”，即“组织精干的检查组，切实做到轻车简从”、“检查对象明确，基本解决了检查对象错位的问题”、“认真起草和审议好执法检查报告”[116]、“探索新的检查方式，加大检查监督力度”[117]。这些特点对号入座地展现了《几点意见》对执法检查实践的改造成效。

　　从1999年起，在九届全国人大常委会剩余的任期内，执法检查的次数依照《几点意见》的精神受到严格的控制，每年都只检查4部法律。[118]精简当然是为了突出重点、提高时效。而环境资源方面的法律则成为重点中的重点，全部16部被检查法律中有6部是这一领域的立法。[119]

　　这段时间执法检查的一个亮点就是李鹏委员长对这项工作的深度关注和介入。从1999年至2002年，他一共参加了8个执法检查小组第一次议会并作重要讲话。2002年，他还特别致信《种子法》执法检查小组第一次全体会议。这些讲话和信件为执法检查组开展工作提供了宏观和微观两个层面的指导。宏观上既有对执法检查目的意义的认识，[120]也有对检查重点的建议[121]，微观层面则包括了检查方式的选择、[122]对小组成员的耐心开导。[123]特别值得一提的是，他对2000年《刑事诉讼法》执法检查工作非常重视，多次过问，并亲自修改检查方案、选定检查地区，在检查组出发前还进行了动员。[124]

　　九届全国人大常委会注重建立执法检查报告的落实反馈制度来增强监督实效。反馈机制的核心功能就是促使法律实施部门对执法检查报告中发现的问题提出切实有效的解决方案，对报告提出的改进工作的建议予以贯彻落实。法律实施部门对待执法检查报告的态度非常认真，一致认为报告“指出的问题是客观的，提出的建议是可行的”[125]，进而积极地执法检查组关切的“问题”和提出的“建议”。例如，2000年教育部对1999年《义务教育法》执法检查报告中的五点建议逐一做出非常详尽、深入的回应。[126]反馈机制的建立和实践不仅有助于提高执法的水平，而且也进一步增强了执法检查的权威。

　　这一时期的另一个变化就是将执法检查与听取专题工作报告结合起来以提高监督的效果。例如，1999年6月26日，九届全国人大常委会第十次会议在听取了《大气污染防治法》执法检查报告后又听取了国家环保总局局长解振华作的《关于防治北京大气污染的工作报告》。在报告中，解振华做了谦恭诚恳的表态，“我们将……根据执法检查组的意见，改进和加强大气污染防治工作。我们继续欢迎全国人大及其常委会对大气污染防治特别是首都北京的大气污染防治工作行使神圣的监督检查权利，这必将极大地推动首都北京的大气污染防治工作。”[127]再如，2001年《农业法》执法检查开展过程中，农业部副部长韩长赋专门向全国人大常委会作了《关于加强农业基础地位和增加农民收入情况的报告》。[128]

　　九届全国人大常委会对自身的执法检查工作给予充分肯定，认为此项工作“推动了宪法、法律的实施，促进了国务院依法行政、最高人民法院和最高人民检察院公正司法。”[129]同时，常委会认为抓住重点、注重计划、克服形式主义、实行反馈制度等大大增强了执法检查的实效。[130]离任之际，李鹏委员长代表九届全国人大常委会对监督工作提出了如下希望：“要继续把监督工作放在重要位置，紧紧围绕增强监督实效，加强对宪法和法律实施的监督，加强对国家行政机关、审判机关和检察机关工作的监督，进一步实现监督工作的规范化、法律化。”

　　从2003年开始，十届全国人大常委会在执法检查的次数和所检查法规的数量上都有较大的突破，[131]明显加强了对法律实施机关的监督力度。环境保护方面的法律依然是检查的重点，[132]而与“三农”问题相关的法律则成为常委会的另一个关注点。[133]同时，常委会加强了对某些法律检查的密度，在短短4年间有5部法律经历了两次检查。[134]此外，执法检查与听取专项工作报告进一步结合，而反馈机制也以更常规化的面貌出现。

　　这一时期所采取的新举措则是对某些重要的法律采取了跟踪检查，力求增强监督的效果。2004年，全国人大常委会对“三农问题”进行跟踪检查，督促有关部门“落实政策”，并对“解决拖欠工程款和农民工工资问题进行了跟踪监督，督促有关部门和地方认真解决这个问题，防止发生新的拖欠”。[135]2006年，为了了解前三年环保方面法律执法检查的落实情况，常委会专门组织了跟踪检查。利用常委会审议表决《监督法》草案这一契机，该项执法检查报告用前所未有的严厉语气指出政府在环保领域存在的问题，并且提出了具体的、严格的整改建议，引起巨大的社会反响。[136]同年，全国人大华侨侨眷委员会应要求跟踪检查了《关于检查＜中华人民共和国归侨侨眷权益保护法＞实施情况的报告》的落实情况，“主要检查监督‘一府两院’对执法检查报告关于华侨农场的改革与发展、散居归侨侨眷的生产生活困难、归侨侨眷和海外侨胞在国内投资权益保护等主要问题所提各项建议的采纳和落实情况。”[137]这次跟踪检查也得到了国务院的积极回应。[138]