（二）执法检查成为主要的制度回应

　　面对代表们的要求和期望，全国人大常委会进一步作出认真的回应。首先，常委会希望代表们能客观务实地看待政治体制改革问题，并在此前提下为加强法律监督职能积极地建言、耐心地开展工作，避免不切实际和操之过急，更不能轻易放弃。[42]

　　其次，针对执法不严、违法不究的现象，常委会则设计了两套并行不悖的制度性解决方案。其一，从观念层面切入，普及和加强全民的法律知识和开展法制教育。[43]决策者深信，主观世界的改造将有助于客观行为的改变。要让公民自觉守法、官员严格执法，就必须首先在他们的观念中树立法的权威、并使他们确信自觉守法和严格执法不仅对个人有利，而且将使国家和社会受益。其二，从制度层面入手，对法律实施情况进行常规的监督和检查。法制教育也不可能将理念毫无成本地变现为守法行为。因此，刚性制度是不可或缺的。立法者坚信，常规化的监督将有助于严格执法氛围的形成。

　　设计制度可能流于形式，全国人大常委会必须用行动来证明它与代表之间的关注点是完全重合的。于是，执法检查的雏形在1986年终于登上历史舞台。[44]是年，全国人大教科文卫委员会、财经委员会、民族委员会对文物保护法、药品管理法、食品卫生法（试行）……等法律的实施情况进行调查。[45]次年，全国人大常委会和各专门委员会又“组织有关人员会同国务院有关部门，就义务教育法、民族区域自治法、文物保护法、……等法律的实施状况进行调查研究，并提出了进一步贯彻实施的建议。”[46]

　　在谨慎开展实践同时，常委会根据委员长会议的决定，“在总结几年来各级人大开展法律监督工作经验的基础上，提出了加强法律监督工作的初步意见。”，并提出“要研究、制定有关监督程序方面的法律。”[47]

　　无疑，全国人大常委会向公众展示了积极的回应形象。然而，这些制度上的星星之火最终能否发展成为燎原之势、执法检查会不会像某些制度试验一样无疾而终呢？显然，全国人大常委会需要更多的努力。

　　（三）正名行动、强化组织、制度化规划与早期实践

　　1、正名行动——首次明确法律监督权的合宪性

　　尽管人大代表所表达的加强法律监督的要求迫切、合理，然而，法律监督实践的顺利开展必须首先解决其合宪性问题。而如此重要的正名行动显然不能由个别全国人大代表来完成，全国人大常委会责无旁贷。

　　1988年初，新组成的七届全国人大常委会便公布了其“施政纲领”——《七届全国人大常委会工作要点》（以下简称“《工作要点》”）。该文件的主要内容之一就是对法律监督权的合宪性问题做出说明。《工作要点》明确提出，“监督宪法和法律的实施，监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的工作，是宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权。”[48]

　　上述正名行动无疑是充满智慧的。全国人大常委会释放了一个明确而强烈的信号，即“监督法律的实施”是“宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权”。但是，它并没有直接表示“监督法律的实施是宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权”。监督法律实施这一“职权”的合宪性是通过将其与其他两项宪法赋予的职权的嫁接而得以强化的。众所周知，“监督宪法的实施”是 “宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权”；[49]“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院”同样是“宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权”。[50]这是两项宪法业已确认、存有差异、无法包容的职权。[51]因此，“一项”显然无法用来界定这两项职权或其中任何一项，其所要修饰的自然是“监督法律的实施”这一宪法文本外的权力。[52]将“监督法律的实施”镶嵌于其他两项宪法确认的职权之间既可以模糊该项权力的合宪性争议，又在一定程度上确立和巩固其合宪性。

　　2、强化组织——全国人大内务司法委员会的成立

　　如何确保和提高包括执法检查在内的法律监督的效果呢？强有力的组织保障必不可少。于是，1988年3月七届全国人大一次会议决定设立内务司法委员会（以下简称“内司委”）。这是全国人大及其常委会加强监督工作的一个重要制度性标志。当时仍将立法视为第一要务的全国人大常委会开宗明义地表示，设立内司委的目的是为了“加强对司法工作的监督”。[53]

　　为了突显内司委以及监督工作的重要性，全国人大决定由时任全国人大常委会第一副委员长的习仲勋同志兼任该委员会主任委员。习仲勋同志在该委员会第一次全体会议上提出，内司委“应为人大及其常委会加强对内务司法各部门的监督工作做好服务”；并且为回应全国人大代表的要求，“打算今年（即1988年）下半年在内务司法部门开展一次自上而下的执法检查，重点是检查宪法、刑法、刑事诉讼法的实施情况。”[54]该委员会主持工作的副主任委员邹瑜同志也强调，开展执法情况检查是内司委协助人大、人大常委会行使监督权的主要形式之一。[55]

　　3、制度化规划

　　在正名和强化组织之余，全国人大常委会还为实现执法检查的制度化分别从微观和宏观两个层面进行了积极规划。

　　首先，在微观层面，1988年《工作要点》首次对执法检查的开展提出了颇有针对性的指导意见。《工作要点》提出，“常委会要有选择地对一些重要法律的实施情况进行检查，如发现违宪违法问题，包括司法机关在处理重大案件中的违法行为，要向有关执法部门提出意见，督促其严肃执法。有关执法部门要将处理结果报告常委会。必要时，常委会可组织特定问题的调查委员会，并作出相应的决议。”[56]上述意见所包含的突出重点、跟踪反馈意见这两项要求成为日后执法检查实践的重要指南。

　　1989年，全国人大常委会又提出了关于监督工作制度化、规范化的四项规定。其中有三项规定与执法检查直接相关。[57]规定不仅强调了《工作要点》中纠正违宪违法行为和突出重点的要求，而且还提出了听取“一府两院”关于法律实施情况的报告这一崭新的监督形式。1991年，全国人大常委会对上述四项规定给予了高度肯定。[58]

　　其次，全国人大常委会始终在谋划将包括执法检查在内的监督工作予以制度化、法律化。显然，正名行动只能在一定程度上消除监督对象及公众对某些监督实践的质疑，而将实践上升为法律制度则可以让这项权力毫无包袱地落地生根、持续发展。于是，1988年《工作要点》明确提出，“常委会要制定有关监督方面的法律，进一步明确监督的方式，完善监督的程序，使监督工作规范化、制度化。”[59]1991年，全国人大常委会则更为具体地提出如下规划：“全国人大常委会和地方各级人大常委会都要认真总结人大监督工作的经验，并以宪法为依据将成功的经验上升为法律或法规，对监督的内容和范围，监督的方式和程序，以及监督的机构和职权，作出明确的规定，使监督工作进一步纳入规范化轨道。”[60]毋庸置疑，上述意见为执法检查实践的制度化、法律化提供了明确的政策导向。

　　（四）早期实践

　　显而易见，为执法检查营造一个良好的生存和发展空间耗费了全国人大常委会不少精力，使其无暇分身设计一套指导执法检查实践的操作规程。由于缺乏可供参考的制度性先例，早期的执法检查实践带着明显的“摸着石子过河”色彩，在试错中不断积累经验。

　　总体而言，这一时期执法检查的密度和强度都相对有限。执法检查的组织形式尚未固定，视察组、检查组交相运用。[61]与后来每年平均5、6次相比，早期执法检查密度较低，平均每年1次。[62]有别于现行固定的“基本情况—存在问题—建议”三段论格式，当时的《检查报告》则采用两段论，即“基本情况—建议”。报告大都通过建议的内容反映执法存在的问题，行文用语较为温和、委婉。[63]

　　同时，全国人大常委会在诸多监督方式的选择上十分策略、处心积虑，尽力避免给监督对象施加正面的、直接的压力。全国人大常委会较少直接参与组织和开展执法检查，各专门委员会则成为更为活跃的检查主体。[64]执法检查使“一府两院”与全国人大系统从长期的利益共同体中彼此分离出来，因此，不管是监督者还是监督对象都需要一个适应和缓冲的过程。让专门委员会走到前台参与试验使全国人大常委会拥有了应对政治压力的回旋余地，进而引导监督者（专门委员会）和监督对象将执法检查这一新生制度平稳地加以演绎和延续。

　　实践中，作为监督者的专门委员会与作为监督对象的“一府两院”、特别是国务院系统保持着较为良好的合作关系。专门委员会与国务院各部委共同组织或吸纳后者参与赴地方进行检查是很常见的。这种特殊的组织方式也容易让公众产生一种错觉，即执法检查的监督对象是地方而不是中央的“一府两院”。[65]显然，与监督对象紧密合作是不得已而为之的选择。在执法检查的权威尚未树立起来之前，让监督对象亲自到现场接触执法的真实画面无疑更有利于提高监督建议的可接受度和落实的可能性。同时，磊落且就事论事的方式也不至于危及双方长期建立起来的良好协作关系。