与当时百废待兴、制度供求不平衡的国情相适应，全国人大及其常委会首先加强立法工作，努力改变“无法可依”的局面。[19]这一时期的立法主要集中在制定政权建设、经济和对外开放等方面。同时，通过听取各种形式的工作报告，全国人大常委会对“一府两院” 的工作进行监督。[20]此时的全国人大常委会比较谨慎地履行自身的职责。这种心态从1984年的《全国人大常委会工作报告》中可见一斑：

　　“在过去的一年里，常委会虽然做了一些工作，但是由于还缺乏经验，许多工作还在摸索的过程中，工作中还有不少缺点和问题。有些应该做的工作还没有做，或者抓得不紧，做得不够。常委会和各专门委员会在制度上、组织上、工作上都还有不少问题，包括人大代表、常委会委员如何进行工作，全国人大和它的常委会以及各专门委员会的工作和制度还不完善，常委会的工作机构还很不健全等，都还没有很好解决，需要在实践中，逐步研究解决。”[21]

　　显然，疲于应付本职工作的全国人大常委会根本无暇关心其法定职权以外的其他事务。从政治上考虑，在自身权威尚未完全确立之前，盲目地深入到一个依法无权管辖的领域无疑是高风险、高代价的举动。因此，对于全国人大常委会而言，比较稳妥的选择就是通过完善自身的制度建设逐渐转变为一个能够有效工作的立法机关和权力机关，把“应该做的工作”做好。[22]这一指导思想一直延续到了1986年。当时的委员长彭真同志进一步明确了人大及其常委会工作的两大重要任务：“人大和人大常委会是国家权力机关，它的任务是审议、决定国家根本的、长远的、重大的问题。最大的是两件事：第一是决定国家的大政方针。… 第二是选举和决定任命各级国家机构领导人员。”[23] 决策是当时人大及其常委会的第一要务，专注于立法和选举两项工作不失为明智之举。

　　上述指导思想在实践中得到贯彻。在20世纪80年代初，全国人大常委会对监督工作确实着墨不多，更不用提对法律实施情况进行监督了。1982年《全国人大常委会工作报告》曾记载，“一年来，常务委员会在实行监督方面，主要是听取国务院关于国家经济调整和国务院机构改革的报告，并进行审议。”[24]而1983年的《全国人大常委会工作报告》甚至对监督工作只字未提。[25]1984年，全国人大常委会更是坦陈，“在过去的一年里，常委会虽然做了一些工作，但是由于还缺乏经验，许多工作还在摸索的过程中，工作中还有不少缺点和问题。有些应该做的工作还没有做，或者抓得不紧，做得不够。”[26]

　　（二）执法成为一个社会问题

　　然而，现实迫使全国人大常委会不得不关注法律的实施情况。随着立法工作的不断加强，“无法可依”的现象正逐渐得到改变。但是，刑事犯罪、各种不正之风等有法不依、执法不严的现象开始大量出现，并且对政府工作以及整个社会造成极大的负面影响。社会治安虽然有所好转，“但尚未恢复到建国后的最好状况，某些地方凶杀、抢劫、强奸、盗窃等刑事犯罪问题还比较突出。”[27]这一状况直接催生了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》。不正之风似乎成为这个时期整个社会的一颗毒瘤，对政府工作构成巨大的威胁，以至于当时的国务院警告，“如果不坚决加以纠正，不仅败坏改革的信誉，妨碍改革的顺利进行，而且破坏社会主义物质文明和精神文明的建设。”[28]

　　同时，由一些个案所反映出来的执法不严的现象让当时的部分全国人大代表无法接受，更引起了全国人大常委会的关注。1983年、1984年间的“晋江假药案”不仅暴露了福建省卫生行政部门在执法方面存在的问题，而且对1984年9月刚刚制定颁布的《药品管理法》的权威构成了严重挑战。[29]在1986年全国人大会议期间，来自安徽省的全国人大代表曾经对原广西钦州地区计委副主任徐某某长期圈占无为中学校园、纵容儿媳打伤学校原副校长家属而拒不纠正一事提出严厉的批评。[30]

　　（三）要求干预的呼声出现和全国人大常委会的初步回应

　　有法不依、执法不严和违法不究现象的存在打破了人们对立法万能的崇拜、自觉守法的幻想。为此，代表委员们开始利用各种机会表达对执法不严现象及其产生的后果的强烈不满。

　　1985年3月底，全国人大常委会及其组成人员开始关注执法不严的问题并呼吁对此进行干预。在六届全国人大常委会第十次会议上，“委员们在讨论全国人大常委会一年来的工作时指出，人大及其常委会在加强立法工作的同时，还要认真监督法律的执行”，并明确“要求进一步加强人大及其常委会对已经颁布的法律执行情况的监督。”[31]其中，熊复委员认为，

　　“全国人大常委会必须加强法律实施的监督工作，做到有法必依，执法必严，…新的不正之风的产生，反映了有些人…无组织、无纪律，甚至不顾法律，有些不正之风本身就是违法的。…全国人大常委会作为最高权力机构，应当按照宪法和法律的规定精神，负起同新的不正之风作斗争的监督责任，监督政府部门和政法、检察机关坚决查处一些违法乱纪的案件……”[32]

　　王甫委员也提出，

　　“目前有法不依、执法不严的现象在某些地方还比较严重，这就应当进行监督检查。宪法赋予全国人大和它的常委会负有对法律实施和政府工作进行监督的职责，在这一点上，我们过去做得不够，今后必须加强，要坚持人民代表视察工作的制度。……各级人大及其常委会必须依法履行自己的监督、检查之职责，只有这样，才能保证社会主义法制的健全和发展。”[33]

　　尽管缺乏宪法依据，这些委员想当然地认为对法律实施的情况进行监督是“宪法赋予”全国人大常委会的职权，因而“必须加强”这方面的工作。

　　代表委员们的呼声得到彭真同志的认可，他肯定了加强对法律实施情况进行监督的必要性。[34]但是，比起热血沸腾的委员们，彭真委员长保持了应有的谨慎。他指出，“法律监督主要是监督宪法的实施。宪法对国家的根本问题，都有明确的规定。任何机关做出的同宪法相抵触的决议、决定，全国人大和它的常委会有权予以撤销。”[35]在肯定法律监督的必要性的同时，彭真同志努力在现行宪法的框架内寻找法律监督权制度基础，而他所能找到的唯一依据是第六十七条第（一）项（即“监督宪法的实施”）。因此，必须将法律监督权限制在上述规定之内。于是，法律监督权就只能进一步被限定于宪法第六十七条第（七）、（八）项规定的立法监督权（即对违宪决议、决定的撤销权），而无法囊括执法检查权。[36]但通过将“法律实施”和“主要”这两个词组的结合，他又为以后全国人大常委会争取并实践执法检查权预留了足够的制度空间和充分的心理准备。[37]

　　同时，全国人大常委会也积极地回应代表委员们的关切，主动承认，“……有法不依，执法不严的现象在一些方面还比较严重，已经制定的法律还没有得到充分的遵守和执行，常委会在这方面的监督工作也做得不够，必须改进和加强。”[38]

　　最终，代表、委员、领导人和全国人大常委会之间形成的共识使“法律监督”这一词汇首次出现在《全国人大常委会工作报告》中，并作为一项工作向大会进行汇报，尽管这部分内容主要涉及到地方人大及其常委会，而非全国人大常委会的“法律监督”工作。[39]将地方人大及其常委会的工作作为自身工作的一部分进行报告在历年的《全国人大常委会工作报告》中颇为罕见。这不仅表明全国人大常委会对该项工作的重视，而且也从某种程度上预示了全国人大常委会行使该项权力的决心。全国人大常委会在该报告中承认对法律实施的监督不够，并承诺要加强此项工作。[40]

　　显而易见，尽管长期混乱的国内政治和“无法无天”的局面让公众对立法充满了憧憬甚至崇拜，然而，徒法不足以自行。尽管法律代表了全体人民的共识，法律的执行却必须有刚性的制度相伴。全国人大代表的模范守法可能会带来局部的良好风气，却难以营造全体公民一致守法的氛围。根本的解决途径应当是建立制度、依靠制度。

　　三、制度性尝试的初期（1986年—1992年）

　　（一）政治压力持续升温

　　1986、1987两年，要求加强法律监督的呼声不但没有中断，反而持续高涨，这对全国人大常委会形成不小的压力。1986年，全国人大常委会承认其“工作同宪法赋予的职权和全国人民的期望还有不小的差距”，并声称“如何加强对宪法、法律实施的监督和对行政、审判、检察工作的监督，还有待于继续探索和改进”。1987年，全国人大常委会更坦诚地表示，“一年来，常委会在法律监督方面做了不少工作，但是还没有形成一套完善的制度。在全国人大会议上，代表们对此提出了一些批评和建议。”[41]

　　显然，有权“协助宪法和法律的实施”的全国人大代表发现，通过自身的模范守法不仅无法有效地带动其他公民一起守法，而且更无力改变行政机关、司法机关执法不严的现象。因此，只有通过一个强有力的组织系统、依赖于一套有效的程序才能使法律的权威得到真正的尊重。此外，对法律实施效果的关注、对全国人大常委会发挥法律监督作用的期盼，也反映了那些无暇投入最高权力机关日常工作的全国人大代表对全国人大及其常委会在我国宪法架构内应当具备功能的清醒认识。他们认为，全国人大及其常委会的最高权威不仅体现在规范的创制上，而且更表现在其有能力促使所立之法在现实中得到切实的、不折不扣的遵守。而法律被普遍的遵守，不仅需要执法者对立法者权威的尊重，而且需要立法者创立一种常规的制度使其能够通过主动干预的形式确保立法权威被尊重。