从自我创设，到政治惯例，到法定权力
——全国人大常委会执法检查权的确立过程
From Institutional Self-Innovation， to Political Practice， to Legal
Authority： The Evolution of NPCSC’s Power of Overseeing Law Enforcement
林彦
【摘要】执法检查权的形成和发展过程是与全国人大常委会逐渐成长和壮大的过程如影相随、相伴相生的。时至今日，执法检查已成为全国人大常委会最常规、最稳定、最有影响的监督手段。其发展演化的过程表明，权威是在不断的惯常化运作中为人们所熟知、习惯、接受和尊重的。当社会需求和组织智慧默契地交融、合作与相互强化时，权力的合法性便在其日复一日的运行中自我强化。该过程也以小见大地说明全国人大及其常委会已渐渐褪去“橡皮图章”的矮化形象，初显其矫健的身躯。这确实是值得雀跃的政治图景。然而，当我们在欢庆这一趋势所衬托的人民当家作主美好征兆的同时，也应当对其可能存在的问题保持清醒的认知。
【关键词】执法检查；自我创设；政治惯例；法定权力；制度创新
【全文】
引子
2006年8月27日，全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《
各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“
《监督法》”）。在该法中，“法律法规实施情况的检查”独立成章，确认了已经实践二十多年的各级人大常委会执法检查权。[1]在一些相对激进的扩大权力机关监督权的立法建议[2]最终被舍弃的情况下，执法检查权却几乎毫无悬念地被正式确认颇为引人注目。同时，在
《监督法》通过的前一天，全国人大常委会有关环境保护方面法律的执法检查报告颇为罕见地用异常严厉的措辞批评政府在该领域执法的状况，[3]从而引起媒体的广泛关注，并被列为十届全国人大常委会监督工作的亮点。[4]
执法检查何以成为全国人大常委会常规的监督方式以及监督工作的一把利刃呢？执法检查权的确立是一种偶然现象，还是必然趋势？其形成过程在我国政权建设及宪政的实现又将有什么样的借鉴意义呢？本文拟从制度创设的角度执法检查权的确立过程进行回顾。[5]
一、现行
宪法的设计——对守法的自信憧憬、将执法视为地方事务
在回顾执法检查权确立过程之前，我们有必要了解1982年
宪法在监督法律实施方面的制度设计。
（一）未明确赋予最高权力机关监督法律实施的权力
就文本而言，相对于法律的实施，现行
宪法似乎更加关注和强调对其自身实施情况的监督和保障，分别赋予全国人大和全国人大常委会“监督
宪法实施”的权力。[6]然而，
宪法并没有明确赋予最高国家权力机关监督法律实施的权力。监督法律实施并未被列为值得最高国家权力机关关注和介入的事务。
尽管我们完全可以通过解释将监督法律实施视为“应当由最高国家权力机关行使的职权”[7]或者将其纳入
宪法第
六十七条第（六）项的范畴，[8]但是，缺乏
宪法文本明确的授权条款至少说明现行
宪法的起草者们并不认为该项权力是全国人大“应当行使的职权”或者是全国人大常委会“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的工作”的权力。
此外，全国人大常委会长期将第六十七条第（六）项下的权力缩限地理解为“工作监督”，而不是足以包容法律监督在内所有监督形式的职权。[9]这也进一步证明监督法律实施、执法检查与全国人大常委会之间存在某种绝缘体。同时，对于全国人大常委会而言，凡是行使
宪法第
六十七条第（一）至第（二十）项明示的权力以外的其他权力，都必须事先经过全国人大的授权。[10]但是，全国人大从未将监督法律实施的权力授予全国人大常委会。此外，《
全国人民代表大会组织法》（以下简称“
《全国人大组织法》”）也并未对全国人大常委会的职权做任何扩充。[11]因此，在现行
宪法架构内，全国人大常委会并不拥有这项权力。[12]
同时，全国人大各专门委员会（以下简称“专门委员会”）也并不具有实施执法检查的权力。
宪法将专门委员会的职权限定为“研究、审议和拟订有关议案”，[13]并不拥有监督的职能。
《全国人大组织法》第
三十七条对专门委员会的职权进行了一定的扩充。其中，第（五）项规定其“对属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议”。我们完全能够通过解释在“调查研究、提出建议”与执法检查之间建立起某种联系。然而，由于执法检查并未在全国人大及其常委会的“职权范围”内，因此，专门委员会也不应具有该项职权。
（二）监督法律实施是全国人大代表和地方人大的职责
宪法起草者是否忽视了法律的实施问题呢？事实并非如此。现行
宪法至少在两个方面对监督法律实施进行制度安排。
首先，第七十六条规定，“全国人民代表大会代表必须模范地遵守
宪法和法律，……并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助
宪法和法律的实施”。[14]对上述规定，有学者作如下解释：“全国人大代表代表全国人民的意志制定了我国的
宪法和法律，也应带领全国人民切实遵守
宪法和法律。他们必须以身作则，使自己的一言一行都严格的遵守
宪法和法律，并以此来带动全国人民共同遵守
宪法和法律。他们在自己参加的生产、工作和社会活动中，也应尽力协助
宪法和法律的实施，全国人民代表分布于全国各地，各条战线，所有代表都照此去做，将是一个巨大的力量，对
宪法和法律的实施将会起到巨大的保障作用。”[15]
显然，在当时，起草者们对全国人大代表的作用以及
宪法的权威存有比较理想的定位和期望。他们不仅寄希望于全国人大代表自觉地遵守
宪法和法律，而且企盼通过全国人大代表与选民之间理论上的零距离接触将前者的守法效应不断地放大，直至形成全社会一体守法的良好氛围。
其次，第九十九条第一款沿袭了1979年《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》（以下简称“《地方组织法》”）的规定，即“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证
宪法、法律、行政法规的遵守和执行；……”此后，为进一步加强对法律实施的监督，全国人大常委会在1986年修改《地方组织法》时将“在本行政区域内，保证
宪法、法律、行政法规的遵守和执行”补充作为县级以上地方人大常委会的第一项职权固定下来。[16]根据较为权威的解释，上述规定与我国国家结构形式密切相关。“因为我国是单一制的中央集权制的国家，国家法制是统一的，通过地方各级人大保证
宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行，从而保证中央集中统一的领导。”[17]
可见，监督法律实施在当时被视为“地方”的、基层的事务，应当由与地方密切联系的全国人大代表和地方各级人大来共同承担。作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会似乎更应当侧重于创设制度，不必对法律的实施情况进行专门的监督。由于在地方的全国人大代表和地方各级人大比较容易接触到法律实施情况，由他们对执法的过程和结果进行监督似乎是既有效、又切实可行的选择。[18]
然而，原本“地方”、基层的事务如何发展成为全国人大常委会的一项制度实践呢？有限的资料表明，从缺乏
宪法基础到最终被法律所确认，全国人大常委会的执法检查权大致经历了以下几个阶段。
二、执法不严作为问题引起全国人大代表及全国人大常委会的关注（1982年－1985年）
（一）全国人大常委会专注于本职工作
从1979年人大制度恢复到八十年代中期近十年里，全国人大及其常委会的工作尚处于探索阶段。此时全国人大常委会的主要工作集中在立法和对国务院、最高人民法院和最高人民检察院（以下简称“一府两院”）进行一年一度的工作监督——听取和审议这些机关的工作报告。
