行政机关享有立法权是社会发展的客观要求，但行政机关的立法权不是原生的固有的权力，而只能是从属的、派生的立法权。它存在的目的是更好地服务于人民，因此，政府立法要符合人民的利益，体现人民的意志，反映人民的要求，这是其法有效的正当基础。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出，坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。据此，我国政府立法应重服务，以权利为本位。“合乎理想的法律应当以权利而不是义务作为其本位。”[13]政府立法以权利为本位，实质就是以人为本。在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上，胡锦涛总书记明确提出：“制定和修改法律法规，要坚持以宪法为依据，维护国家法制的统一；坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为根本出发点和归宿；要坚持走群众路线，充分发扬民主，广泛听取各方面意见，力求使制定的法律法规严谨周密、切实可行。”[14]只有树立了“以人为本”的政府立法理念，在立法中充分发扬民主，广泛吸纳公众参与到立法的过程中来，真正把维护最广大群众的根本利益、把执政为民的理念通过法律的程序转化为具体的切实可行的体制、机制和制度，才能在权利与义务、权力与责任的配置上做到科学合理，才能保证公众对立法过程与立法结果的认同和支持，从而为实现政府立法的科学化奠定基础。

　　（二）改进政府立法的内容

　　这主要体现为要减少政府立法的自利性或谋私性，增强行政立法的公益性与人民性。法既是对利益的表达、协调和分配，也是对利益的保障。社会主义法律在本质上是人民群众共同意志和根本利益的集中体现，它应正确反映并兼顾各种利益关系，并把保护最广大人民的根本利益作为立法的出发点和归宿，充分尊重和有效保障人民群众参与立法的权利，使制定出来的法律更加符合国家的整体利益和人民群众的根本利益，而不是通过立法争权夺利，搞“权力均等，利益均沾”。否则，行政立法就会丧失其存在的合法性与正当性基础。这样的立法其社会认同度不可能太高，再强有力的执法机构和措施也不能保证它能被有效实施。日本学者川岛武宜认为，法的实行“不得仰仗‘外加的强制’，而要争取人们发自内心的服从。也就是说，真正健全的法治只有以国家方面的‘认知性’和人民方面的‘合意性’为两轮方能够畅行无阻。”[15]马克思指出：“立法者应该把自己看做一个自然科学家，他不是制造法律，不是发明法律，而仅仅是表述法律。如果一个立法者用自己的意想来代替事情的本质（法的本质就是人民意志和利益的体现），那么我们应该责备他极任性。”[16]总之，政府立法要遵循科学立法的原则，要以广大公民的最大利益为根本点，要认真把握社情民意，充分考虑改革发展的客观要求和社会公众的接受程度，坚决防止和克服通过立法扩大部门利益、地区利益的不良倾向，在进行利益衡量时，做到部门利益服从整体利益、眼前利益服从长远利益、局部利益服从全局利益，保持法规体系的完整性、统一性和有效性。[17]