（二）是推进依法行政、建设法治政府的重要前提

　　1997年9月，党的十五大报告中明确提出：“依法治国，建设社会主义法治国家”。1999年3月，九届全国人大二次会议所通过的宪法修正案增加规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出要“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。哲人亚里士多德指出，法治包含两层含义：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身是制定的良好的法律”。[8]依法治国，是依“良法”治国。法治政府，是“良法”之治的政府。建设法治政府的重要前提就是要有“良法”。没有制定出能够代表人民意志和利益、体现公平和正义的高质量的良法，即使得到了执行和遵守，那也不是真正意义上的法治。而要制定出“良法”，政府立法必须走科学化的道路。建国以来，特别是十一届三中全会以来，我国的政府立法工作取得了很大的成就，颁布了大量的行政法规、部门规章和地方政府规章，有力的促进经济社会的发展，切实保障了广大公民的合法权益。但是，我国政府立法在科学性方面还存在缺陷，主要表现为在政府立法理念上重管理、轻服务，在政府立法内容上重权力、轻责任，政府立法中部门本位主义、地方本位主义严重，等等。这表明，我国政府立法的质量还不高，不利于法治政府的建设。因此，推进我国政府立法的科学化，是提高政府立法质量的内在要求，是我国建设法治政府的重要前提。

　　三、我国政府立法的科学化的不足

　　建国以来，特别是改革开放三十年来，我国的政府立法工作取得了很大的成就。据统计，从1979年到2007年10月底，国务院制定了现行有效的行政法规近700件，国务院各部门和省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府制定了25000多件规章。[9]改革开放三十年来，我国的政府立法紧紧围绕党和国家的中心工作，在立法主体、立法程序、立法技术手段、立法监督等方面不断充实和完善，但还存在许多不足。

　　（一）政府立法理念上的偏差

　　从历史上看，我国是一个有着几千年封建史的国家，封建专制意识浓厚，官本位思想、特权思想盛行，这在某种程度上已成为人们的思维定式。这正是法治的大敌。反映到政府立法上来，就表现为立法理念上产生偏差，如把法看作实现政府职能的手段、管制公民的工具，公民成了法治的客体而不是主体，公民的权利在政府立法中经常被忽视有时甚至被“依法”侵犯。在一些行政法规和规章中，管理内容多，服务内容少，有的甚至没有服务内容。“有的行政立法的出发点，不是为某种社会关系提供解决机制，而是加以行政管制。大量的行政立法文本，可以发现千篇一律的标题都有‘管理’二字。”[10]这基本上是把政府立法当作谋求有效管理的手段。重管理、轻服务的政府立法理念以政府为中心，以权力为本位，强调“命令”与“服从”，从时间和空间两个维度限定了行政相对人的行为方向与活动空间，剥夺了社会、企业和公民自由选择的权利与机会。政府成了社会的“主人”，高高在上地实施着对社会的管理，片面地强调公民一方的服从和对秩序的维护，容易窒息经济与社会发展的生机与活力，使社会缺乏自主性和能动性，抑制公众的积极性和创造性，最终会致使政府背离为公众服务的宗旨和目标。[11]