评《土地储备管理办法》与抽象行政行为之审查
宋慈
【摘要】一个偶然的机会接触到别人对于国内外土地储备制度的简介与评价，并由此查到了2007年底由国土资源部、财政部和中国人民银行联合颁布的被认为是中国首部确定土地储备中心法律地位与中国土地储备制度的行政部门规章《
土地储备管理办法》（简称办法）。然而，令我失望的是，这部规章并没有如笔者所期待的那样关注于民生问题，致力于解决现在中国地价房价飞涨的情况，却只是促进了政府对于土地一级市场的垄断以及由此种垄断带来的巨大收益。或许笔者有点言过其实了，这部规章的出台自然有它的积极意义，在网上一搜也是好评如潮，但对于此办法本身，仍然有很多值得我们去思考的地方，尤其是对比西方国家所确立的土地银行制度就会发现，或许我国对于土地储备制度的定位就是不恰当的。在此文的第一部分作者将会着重讨论对于此办法所持怀疑的地方并提出自己认为所应有的定位。而由于此办法的不合理以及其与上位法有可能发生的冲突，笔者联想到抽象行政行为的审查问题。当然，对于抽象行政行为是否应纳入司法审查的范围已是老生常谈，但作者还是希望能从实践及现行法律规范的角度论证其必要性并提出自己对制度构建的建议，仅作分享之用。
【全文】
引言：一个偶然的机会接触到别人对于国内外土地储备制度的简介与评价，并由此查到了2007年底由国土资源部、财政部和中国人民银行联合颁布的被认为是中国首部确定土地储备中心法律地位与中国土地储备制度的行政部门规章《
土地储备管理办法》（简称办法）。然而，令我失望的是，这部规章并没有如笔者所期待的那样关注于民生问题，致力于解决现在中国地价房价飞涨的情况，却只是促进了政府对于土地一级市场的垄断以及由此种垄断带来的巨大收益。或许笔者有点言过其实了，这部规章的出台自然有它的积极意义，在网上一搜也是好评如潮，但对于此办法本身，仍然有很多值得我们去思考的地方，尤其是对比西方国家所确立的土地银行制度就会发现，或许我国对于土地储备制度的定位就是不恰当的。在此文的第一部分作者将会着重讨论对于此办法所持怀疑的地方并提出自己认为所应有的定位。而由于此办法的不合理以及其与上位法有可能发生的冲突，笔者联想到抽象行政行为的审查问题。当然，对于抽象行政行为是否应纳入司法审查的范围已是老生常谈，但作者还是希望能从实践及现行法律规范的角度论证其必要性并提出自己对制度构建的建议，仅作分享之用。
国务院三部门联合出台的《
土地储备管理办法》，结束了中国长达11年的土地储备制度无法可依、土地储备中心地位不明的实验阶段，社会各界叫好不断，归纳起来，认为主要有三个方面的积极意义，即“功能定位紧扣‘调控’”、“供应‘净地’，狙击囤地”、“努力降低土地储备贷款风险”[1]。然而，就其制度设计本身与中国现实国情来看，办法是否能像民众所期待或者发布者所宣称的那样达到这三个目标呢？
